II OSK 1374/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Izabela Ostrowska /spr./ Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. – M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 620/05 w sprawie ze skargi J. G. – M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz J. G.- M. kwotę 387 (słownie: trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego II OSK 1374/07 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 maja 2007r. w sprawie syg. akt II SA/Kr 620/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. P.-M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...] nakazał J. G.-M. rozbiórkę budynku murowanego, niepodpiwniczonego, pięciokondygnacyjnego w Z.-P., na działce nr [...] obr. [...], wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w trakcie oględzin stwierdzono, iż na w/w działce stoją : 1) budynek w zachodniej części działki, murowany, niepodpiwniczony, pięciokondygnacyjny w tym trzy kondygnacje nadziemne oraz dwie kondygnacje i strych . Dach dwuspadowy — kryty blachą stalową dachówkową, ściany murowane, stropy żelbetowe, pow. zabudowy 20.00 x 12.00 m. Budynek w stanie surowym otwartym.( Inwestor J. G. M. oświadczył, że roboty budowlane są prowadzone od końca kwietnia 2004 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę), 2) budynek parterowy, mieszkalny, drewniany, z dachem dwuspadowym (— wg oświadczenia inwestora budynek mógł być wykonany około 1936 r.), 3) budynek parterowy, drewniany z dachem dwuspadowym kryty blachą dachówkową - użytkowany jako garaż, wybudowany około 2002 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budynek nietrwale związany z gruntem, o wymiarach około 10.00 x 5.00 m. Obecne postępowanie dotyczy budynku nr 1, natomiast budynki nr 2 i 3 zostaną objęte oddzielnym postępowaniem. Stwierdzono, że w rejestrach nie figuruje sprawa z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy na działkę [...] obr. [...]. Zatem dla przedmiotowej działki Urząd nie wydał żadnych warunków zabudowy. Jednocześnie ustalono, że Miasto Z. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - zatem brak możliwości stwierdzenia zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rejestrach nie figuruje też sprawa z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy na działkę [...] obr. [...] — brak więc możliwości stwierdzenia zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów organ zastosował art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., po rozpatrzeniu odwołania J. G. M. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego lub będącego w budowie obiektu budowlanego będzie możliwa, jedynie przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w pkt 1 i 2 ust. 2 art. 48 ustawy. Przy ustaleniu, iż realizowana inwestycja narusza choćby jeden z warunków tj. albo jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albo narusza przepisy w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru budowlanego zobligowane są do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie zaistniały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Bezspornym pozostaje, iż na realizację robót budowlanych polegających na budowie budynku przez J. G. – M. przed ich rozpoczęciem wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę a takim pozwoleniem inwestor nie dysponuje. W trakcie prowadzonego postępowania, organ pierwszej instancji ustalił, iż brak jest obecnie dla miasta Z. obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalono również, że inwestor nie dysponuje decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] obr. [...] w Z.. Powyższe w ocenie organu odwoławczego powoduje, iż brak jest możliwości legalizacji spornego obiektu budowanego. Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. G. – M. zarzucając błędne zastosowanie przepisów ustawy — Prawo budowlane, w zakresie normy prawnej objętej art. 48, a także obrazę przepisów k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części a w związku tym wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy Skarżący zwrócił uwagę, że warunkiem prawidłowego wydania decyzji w sprawie przez organy nadzoru budowlanego jest właściwa analiza całości norm prawnych w tym Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zaś ograniczenie ich stosowania poprzez zbadanie zaistnienia bądź nie zaistnienia przesłanek opisanych w niektórych z zawartych w niej normach prawnych. Wskazówką dla organów nadzoru budowlanego w ramach rozpoznania sprawy administracyjnej winny być rozwiązania prawne objęte procedurą uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w ramach której, możliwe jest w braku istnienia planu zagospodarowania przestrzennego ustalenie, czy inwestycja nie narusza ładu przestrzennego gminy. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz.1270) stwierdził, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa i wyjaśnił, iż sprawie ma zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.— Prawo budowlane, znowelizowany w 2003 r. (Dz. U. z 2004 r.. Nr 6, poz. 41 z późn. zm.), bowiem jest rzeczą bezsporną, wynikająca wprost z zebranego materiału dowodowego, że J. G.-M. wybudował na działce nr [...] obr. [...] w Z. budynek wielokondygnacyjny bez pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił ,iż art. 48 ust. 1. Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny przewiduje, że w takiej właśnie sytuacji, w której budynek został wybudowany bez wymaganego na budowę, właściwy organ nakazuje, czyli ma obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego. Art. 48 ust. 2 pozwala na odstąpienie od decyzji rozbiórkowej i wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jeżeli łącznie nastąpią dwa warunki. Warunek pierwszy — budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w jego braku z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunek drugi — budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno — budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu jest rzeczą oczywistą, że dla spełnienia pierwszego z w/w warunków konieczne jest najpierw samo istnienie w danej miejscowości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo samo istnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak tych elementów oznacza wprost, że wyjątek od zasady nakazywania rozbiórki nie może mieć zastosowania. Sąd I instancji wskazał, iż w Mieście Z., w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak zresztą nadal, nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a J. G.-M. nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu swojej działki. W tej sytuacji organy obu instancji nie mogły więc postąpić inaczej, jak tylko wydać decyzję o rozbiórce obiektu. Odnosząc się do zarzutu skargi Sąd wyjaśnił, iż wobec jasności przepisu powołanego jako podstawa prawna i jasności stanu faktycznego, poszukiwanie dalszych dowodów było zbędne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. P.- M. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,. a nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: -naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. art. 48 ust. 2 ustawy z dni 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz 1118 ze zm), polegające na ograniczeniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do wykładni tylko gramatycznej normy art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, brak decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może stanowić przeszkody dla postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, autor powołując się na komentarz ustawy — Prawo budowlane pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, w odniesieniu do art. 48 ust 2 ustawy, stwierdził, że warunkiem prawidłowego wydania decyzji w przedmiotowej sprawie przez organ nadzoru budowlanego jest właściwa analiza całości norm prawnych, w tym wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś ograniczenie ich stosowania poprzez zbadanie zaistnienia bądź nie zaistnienia przesłanek opisanych w niektórych z zawartych w niej normach prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania " jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 §1 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej " biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania". Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego — uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż skarga kasacyjna częściowo znajduje usprawiedliwioną podstawę. Dopuszczalność legalizacji określonych obiektów ustawodawca uzależnił od zgodności konkretnej budowy z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane).Stwierdzić należy, iż porządek planistyczny na danym obszarze wyznaczają przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. -dalej zwanej u.p.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W razie jednak braku planu miejscowego, który jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni, funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmuje decyzja administracyjna (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, przy uwzględnieniu regulacji art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym który to przepis statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa ( vide wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 marca 2008r. syg. akt II OSK 295/07). Jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie niniejszej należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r.( syg. akt P 37/06 Dz.U. Nr 247, poz. 1844) zgodnie z którym "Art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie -w dniu wszczęcia postępowania-, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. W tym przypadku bowiem należy mieć na uwadze przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowiący, że "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z przepisu tego wynika, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności określonego aktu prawnego z Konstytucją, umową międzynarodową czy ustawą nie znosi automatycznie skutków tego wadliwego aktu w postaci wydanych na jego podstawie orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych czy rozstrzygnięć w innych sprawach. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sytuacja opisana w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odnosi się do okresu sprzed wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną rozstrzygnięcia organu czy orzeczenia Sądu. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, Sąd związany jest orzeczeniem o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, a jednocześnie stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sadów administracyjnych ( Dz.U Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne zobligowane są z mocy prawa do uwzględniania w swoich orzeczeniach wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które maja moc powszechnie obowiązującą. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008r.( syg. akt II OSK 1004/06) z którego wynika, iż "mając na uwadze przepisy art. 190 ust 1 i 4 Konstytucji RP oraz zasady wyrażane w art. 2, 7 i 8 Konstytucji RP a ponadto przepis art. 45 ust. 1 gwarantujący każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, w sytuacji kiedy po wydaniu wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny zapadnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy, który miał zastosowanie w sprawie, wyrok ten powinien uwzględnić w swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny niezależnie od podstaw na jakich została oparta skarga kasacyjna." Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, iż nie może być uznana za prawidłową prezentowana w zaskarżonym wyroku interpretacja przepisu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane a sprowadzająca się do tego, iż skoro przedmiotowy obiekt zrealizowano na terenie, na którym brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, a z samodzielnych ustaleń organu wynika, że inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to brak jest tez podstaw do przeprowadzenie procesu legalizacyjnego. Należy podkreślić, iż Sąd I instancji zaakceptował wadliwą sytuację w której organ nadzoru budowlanego orzekający w sprawie uznał, iż nie istnieją warunki do legalizacji samowoli budowlanej bez wcześniejszego wydania postanowienia o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Tymczasem do zadań organu nadzoru budowlanego należy ocena w zakresie o jakim mowa w art. 48 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zaś w pkt 1 tego przepisu. " Jeżeli w ocenie organu nadzoru budowlanego budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to organ nadzoru budowlanego powinien wydać postanowienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i dopiero po przedstawieniu żądanych dokumentów może orzec, czy zostały spełnione warunki wymagane do legalizacji obiektu, w tym również te, o których mowa w ust. 2 pkt 1 powyższego przepisu" ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2008r., II OSK 1004/06). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.