I SAB/Wa 20/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie : WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2007 r. sprawy ze skargi E. W. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1) zobowiązuje Ministra Skarbu Państwa do rozpoznania odwołania E.W. z [...] czerwca 2006 r. (data wpływu) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz E. W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SAB/Wa 20/07 Uzasadnienie E. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o zobowiązanie Ministra Skarbu Państwa do merytorycznego zakończenia sprawy nr [...] [...] w terminie 14 dni od chwili uprawomocnienia się wyroku. Skarżąca podała, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. Minister Skarbu Państwa zawiadomił ją, że sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 30 kwietnia 2007 r., a główną przyczyną zwłoki jest duża liczba odwołań. Zdaniem skarżącej jest to okoliczność zawiniona przez organ, na którym ciąży obowiązek takiej organizacji pracy, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. Wyznaczenie przez Ministra Skarbu Państwa terminu rozpoznania sprawy po upływie przeszło 6 miesięcy od dnia otrzymania całości dokumentów narusza zasadę zawartą w art. 12 k.p.a. Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność z powodu niedopełnienia przez skarżącą wymogu uprzedniego wezwania organu na piśmie do usunięcia rażącego naruszenia prawa albo o jej oddalenie w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi. Minister Skarbu Państwa stwierdził, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Niezachowanie tych terminów powoduje m.in. skutki przewidziane w art. 36 k.p.a. W dniu [...] stycznia 2007 r. wydał on postanowienie, w którym zawiadomił stronę nie tylko o zwłoce w rozpoznaniu sprawy i jej przyczynach, ale również wyznaczył nowy, a zarazem najkrótszy realny termin do jej załatwienia, określając dzień [...] kwietnia 2007 r. jako datę końcową załatwienia sprawy. Tym samym podjął on wszelkie możliwe - przewidziane prawem kroki - w tego rodzaju sytuacjach, a będąc świadomy realnych możliwości załatwienia sprawy wyznaczył termin kierując się wyrażoną w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą szybkości oraz wnikliwości postępowania. Minister stwierdził też, że stopień komplikacji spraw z zakresu prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej pod względem faktycznym i prawnym, w połączeniu z koniecznością szczególnie starannego postępowania w tych sprawach z uwagi na grożące Skarbowi Państwa straty majątkowe w znacznym rozmiarze powoduje, że terminy ustanowione w kodeksie postępowania administracyjnego nie zawsze mogą zostać utrzymane bez istotnego uszczerbku dla interesów Skarbu Państwa. Niezależnie od tego należy wskazać, że na tym etapie postępowania Minister wykonał ciążący na nim obowiązek, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a., bowiem zawiadomił stronę o nie załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i podał przyczyny zwłoki oraz wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Przy czym należy wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r. sygn. I SAB 60/99 (OSP 2000/6/87), zgodnie z którym organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W świetle okoliczności przedmiotowej sprawy zarzucanie Ministrowi Skarbu Państwa bezczynności w toku postępowania nie znajduje żadnego uzasadnienia i wobec tego skarga powinna być oddalona. Ponadto, zgodnie z art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca była zobowiązana do wezwania Ministra Skarbu Państwa do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na niedopełnienie powyższego obowiązku przez skarżącego wniesiona skarga powinna zostać odrzucona. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta B. stwierdził, że wartość mienia pozostawionego przez A. W. we wsi L. w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. wynosi [...] zł., zaś osobą uprawnioną do otrzymania ekwiwalentu jest E. W. Następnie w dniu [...] kwietnia 2006 r. E. W. wystąpiła z wnioskiem o umieszczenie jej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w rejestrze osób uprawnionych do tzw. mienia zabużańskiego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność w/w decyzji Prezydent Miasta B. Pismem z dnia 13 czerwca 2006 r. (data prezentaty) E. W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda [...] przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy do Ministra Skarbu Państwa, który otrzymał je w dniu [...] czerwca 2006 r. (data prezentaty). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] [...] Minister Skarbu Państwa stwierdził, że odwołanie E. W. zostanie rozpatrzone w terminie do dnia [...] kwietnia 2007 r. W dniu 19 stycznia 2007 r. (data prezentaty) E. W. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Do dnia 25 maja 2007 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Przede wszystkim należy wskazać, że wbrew temu, co twierdzi Minister w odpowiedzi na skargę, powstanie bezczynności nie zależy od zrealizowania czy też niezrealizowania obowiązków sygnalizacyjnych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie, zgodnie z art. 36 k.p.a., ani też jakichkolwiek innych obowiązków procesowych ciążących na organie administracyjnym. Jeżeli organ nie realizuje tych obowiązków, to tym bardziej wykracza poza wyznaczony termin załatwienia sprawy i tym bardziej wykroczenie to następuje z jego winy. Uwzględniając okoliczności sprawy trzeba przyjąć, że aczkolwiek w niniejszej sprawie wydane zostało postanowienie z dnia [...] stycznia 2007 r. o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy, to przyjęty w nim termin prawie 4 miesięcy nie mieści się w granicach określonych dla rozpoznania odwołania (art. 36 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że odwołanie E. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. wpłynęło do Ministra Skarbu Państwa w dniu [...] czerwca 2006 r. Zaś dopiero po upływie ponad sześciu miesięcy organ odwoławczy podjął czynności, o jakich mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Wyznaczenie terminu rozpoznania odwołania z naruszeniem zasady szybkości postępowania i terminu z art. 36 § 1 k.p.a. powoduje, że skutki postanowienia z [...] stycznia 2007 r., jakie w tym przypadku przyjął organ w odpowiedzi na skargę, nie mogą być zaakceptowane. Wyznaczenie nowego, prawie czteromiesięcznego terminu na załatwienie sprawy, nie może być usprawiedliwione przyczynami wskazanymi przez organ, tj. dużą liczbą spraw do załatwienia. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. tylko sprawa szczególnie skomplikowana może być załatwiona w terminie dwóch miesięcy i to przez organ pierwszej instancji. Reguła ta nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym, zatem skutecznie prawnie byłoby wyznaczenie nowego terminu rozpoznania odwołania w granicach jednego miesiąca. Sąd nie podziela poglądu przedstawionego w powołanym przez Ministra wyroku NSA z dnia 20 lipca 1999 r. sygn. I SAB 60/99. Jest to pogląd odosobniony i spotkał się z krytyką w literaturze (np. glosa J. Zimmermanna). Art. 12 k.p.a. wyraźnie stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa nie działał w taki sposób, nie dołożył należytych starań, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i sprawę szybko załatwić - wszystkie czynności były podejmowane ze zwłoką. Dopiero po upływie 6 miesięcy od dnia otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy wydał postanowienie, w którym wyznaczył termin rozpoznania sprawy do dnia [...] kwietnia 2007 r., zaś do dnia wydania wyroku - 25 maja 2007 r. - do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy. Takie postępowanie Ministra Skarbu Państwa świadczy o tym, że pozostaje on w zwłoce w rozpoznaniu odwołania E. W. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 k.p.a, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa." Również w sprawie sygn. akt I SAB 155/99 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu." Takie postępowanie organu - w ocenie Sądu - w pełni uzasadnia przyjęcie, iż skarga jest zasadna, bowiem zwłoka w wydaniu decyzji została wyłącznie zawiniona przez organ, który nie działał w sprawie szybko - podejmował czynności z dużym opóźnieniem nie dokładając tym samym należytych starań, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawę. W ocenie Sądu nie znajduje również uzasadnienia stanowisko Ministra Skarbu Państwa, według którego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W sprawach ze skargi na bezczynność przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie ma zastosowania. Powołany przepis wyraźnie odsyła do art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, który z kolei mówi o innych niż określone w pkt 1-3 aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynności organu nie można uznać za akt lub czynność w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy, a ponadto skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy. Wobec powyższego skarga na bezczynność nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 777/06, w którym uznał, że przepis art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może mieć zastosowania do skarg na bezczynność, gdyż do tych skarg stosuje się jedynie regulację zawartą w art. 52 § 1 i 2 w/w ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.149 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku.