II OSK 851/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki Stanisław Nowakowski /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 711/05 w sprawie ze skargi L. B. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 711/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. B. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 2005 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z 15 grudnia 2004 r. nr [...] zawiadamiającego L. B., że nie jest stroną postępowania w sprawie legalności wybudowania obiektu budowlanego - budynku gospodarczo - garażowego na posesji przy ul. P. w O. i że nie będzie dopuszczona do udziału w postępowaniu. Niniejszy wyrok zapadł na tle następujących ustaleń faktycznych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. rozpoznając ponownie sprawę dotyczącą legalności wybudowania obiektów na działkach nr ew. 2525/38 i 2544/38 przy ulicy P. w O., należących do W. H. i biorąc pod uwagę wskazania organu odwoławczego co do konieczności ustalenia stron postępowania, wydał na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. postanowienie z dnia 15 grudnia 2000 r. nr [...] zawiadamiające L. B., że nie jest stroną postępowania w sprawie budynku gospodarczo-garażowego i nie będzie do udziału w nim dopuszczona. L. B. wystąpiła z wnioskiem, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o stwierdzenie nieważności tego postanowienia jako nie mającego przewidzianej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego podstawy prawnej. Powołała się na swoją legitymację do udziału w postępowaniu, wskazując bezpośrednie szkodliwe oddziaływanie obiektów na nieruchomości przy ulicy P., czyli na jej nieruchomość. Podkreśliła, że ustalenie, czy żądanie wzięcia udziału w postępowaniu pochodzi od strony powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w innym akcie kończącym postępowanie, a nie w takim postanowieniu jakie wydał organ. Po rozpatrzeniu wniosku Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego wyżej postanowienia. Odwołanie od tej decyzji wnieśli L. B. i J. B. domagając się jej uchylenia. Wskazali, że postępowanie w przedmiocie legalności obiektów na działkach W. H. toczy się od wielu lat i L. B. zawsze miała przymiot strony, który nie był kwestionowany przez organy administracyjne, a nawet sądy administracyjne. Podnieśli, że organ odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazał, że kwestionowane postanowienie jest w istocie zwykłym pismem, co zdaniem odwołującej się prowadzi do uniemożliwienia jej obrony swych praw przez próbę wyeliminowania z postępowania w drodze "zwykłego pisma". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2005 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że nie może być wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wobec postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Postępowanie w takich przypadkach reguluje art. 126 k.p.a., zgodnie z którym tylko do postanowień, od których przysługuje zażalenie mają odpowiednio zastosowanie przepisy art. 156-159 k.p.a. Skoro od przedmiotowego postanowienia odmawiającego przymiotu strony nie przysługuje zażalenie, to zasadne było odmówienie wszczęcia postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli L. B. i J. B. żądając uchylenia rozstrzygnięć organów obydwu instancji. Zarzucili, że argumentacja organu I instancji w zakresie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia (który uznał takie postanowienie za zwykłe pismo) była odmienna niż organu odwoławczego, a mimo to decyzja została utrzymana w mocy. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że nie budzi w sprawie wątpliwości, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2000 r. zawiadamiające L. B. , że nie jest stroną postępowania w sprawie budynku gospodarczo-garażowego i nie będzie do udziału w nim dopuszczona jest wadliwe i nie znajduje oparcia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podniósł jednak także, że przepis art. 126 k.p.a. stanowi wyraźnie, iż weryfikowanie postanowień w trybie art. 156 k.p.a. może się odnosić tylko do takich postanowień, od których przysługuje zażalenie. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1998 r. sygn. I SA 1524/97 LEX nr 44508). Dlatego mimo ewidentnej wadliwości przedmiotowego postanowienia nie było możliwe wszczęcie wobec niego nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności. Sąd podał, że u podstaw takiej regulacji legło przekonanie, że nawet rażąco wadliwe postanowienia, ale takie, których zaskarżenia ustawodawca nie przewidział, nie mogą w istocie wywołać ważkich skutków prawnych. Zdaniem sądu tak właśnie jest w przedmiotowej sprawie. Sąd wskazał także, że tylko pozornie organ wyeliminował skarżącą z postępowania, gdyż nie oznacza to, że nie będzie mogła zaskarżyć decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, a wówczas organ odwoławczy oceni przymiot strony albo też w razie pozostawania organu w bezczynności w związku z wnoszonymi przez skarżącą pismami wnieść na tę bezczynność skargę. Jej ewentualna skuteczność zależeć będzie bowiem od tego czy posiada przymiotu strony. Poza tym ewentualne zakończenie postępowania decyzją ostateczną otwiera drogę do wznowienia postępowania. Wyjaśniono także, że organ pierwszej instancji odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, przeszkód do jego wszczęcia upatruje głównie w treści art. 126 k.p.a. podnosząc jednocześnie, że skarżąca nie jest legitymowana do jego zainicjowania, bowiem nie jest stroną postępowania prowadzonego przed powiatowym organem nadzoru budowlanego. Ten ostatni argument Sąd uznaje za wadliwy, albowiem swoją legitymację (pomijając zakaz z art. 126 k.p.a.) mogłaby skarżąca wywodzić z tego, że jest adresatem kwestionowanego postanowienia. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzucono naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), art. 141 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów w toku postępowania administracyjnego, oraz lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi, iż przy wydaniu postanowienia organ I instancji dopuścił do wydania orzeczenia, które nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, naruszając tym samym szereg przepisów jak: art. art. 7, 8, 10, i 15 k.p.a. Wydając zaś postanowienie wbrew obowiązującym przepisom - zasada praworządności i zaufania do działania organów administracji - uniemożliwił tym samym skarżącej wykazanie przymiotu strony Pozbawił także skarżącej konstytucyjnej zasady postępowania jaką jest zasada dwuinstancyjności, wydając postanowienie, które nie podlega zaskarżeniu, a Sąd administracyjny stan ten sanuje, pozostawiając postanowienie to w obrocie prawnym. Zarzucono, że Sąd nie zwrócił uwagi, iż organy administracji naruszyły zasadę wyrażoną w art. 9 k.p.a. (zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej), a także w art. 7 k.p.a., która nakłada na organy administracji obowiązek samokontroli przestrzegania prawa, bowiem organy administracji obowiązane są z urzędu (art. 6 k.p.a.) działać na podstawie prawa, a zatem podejmując każdą czynność procesową obowiązane są zbadać zgodność z prawem. W razie ustalenia naruszenia przepisów prawa organ administracji obowiązany jest podjąć czynności w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Organy administracji obydwu instancji, w ocenie skarżącej, nie podjęły natomiast żadnych kroków aby, przyznawane przez nich, a także przez WSA, naruszenie prawa usunąć. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podnieść należy, że jak to słusznie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, w celu ustalenia czy dana osoba jest czy też nie jest stroną postępowania nie wydaje się merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci postanowienia czy też decyzji. Wystarczające jest, że organ w jakikolwiek sposób zakomunikuje ten fakt określonej osobie lub po prostu traktuje ją za stronę. Pominięta w ten sposób osoba, która uważa, że jest stroną danego postępowania administracyjnego może dochodzić swych praw wnosząc odwołanie od rozstrzygnięcia, które nastąpi w sprawie lub skargę na bezczynność organu w razie gdy pozostaje w zwłoce. Osoba taka ma również uprawnienie do wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie z uwagi to, że jako strona danego postępowania bez swej winy nie brała w nim udziału (art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.) a kwestia jej legitymacji będzie stanowiła jedną z zasadniczych przesłanek wszczęcia postępowania wznowieniowego. Zarzut skargi kasacyjnej, że taką możliwość odebrano L. B., ponieważ nie doręczono jej decyzji nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia, tym bardziej, że skarżąca L. B. o toczącym się postępowaniu wiedziała i mogła dowiedzieć się o wydaniu decyzji. W tej sytuacji nic nie stało na przeszkodzie żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie. Termin bowiem do niesienia wniosku o wznowienie postępowania wynosi jeden miesiąc licząc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Zakresem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 k.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie, postanowienia wydane w wyniku zażalenia, zatwierdzone ugody oraz postanowienia w sprawie ich zatwierdzenia. Takie uregulowanie przez prawodawcę możliwości wykorzystania tego szczególnego trybu wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów administracji nie pozostawia wątpliwości, że w sytuacji, gdy na postanowienie nie służyło zażalenie nie może być również wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności. Pierwotny tekst art. 126 miał treść: "W sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań." Dopiero na skutek orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 126 został zmieniony przez art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.95.74.368) z dniem 1 października 1995 r. otrzymując brzmienie jakie nadal obowiązuje. Ma to istotne znaczenie dla rozumienia tego przepisu. Ustawodawca bowiem dopiero w wyniku trudności jakie występowały przy pojawianiu się częstych przypadków rażącego naruszenia prawa przez orzeczenia wydawane w formie postanowień, uznał za zasadne by poddać je także nadzwyczajnej ocenie w postaci możliwości stwierdzenia ich nieważności. Jednakże w stosunku do postanowień należało wprowadzić expressis verbis ograniczenie co do jedynie takich postanowień, na które przysługuje zażalenie. Jest to zrozumiałe, skoro są postanowienia incydentalne, których trafność i zgodność z prawem zaskarżyć można w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Warto też zwrócić uwagę, że wydane postanowienie na które nie przysługuje zażalenie pozostanie w obrocie prawnym, mimo swej oczywistej bezzasadności o ile nie wniesie się odwołania od decyzji. Obala to argumentację wnoszącej skargę kasacyjną, że nie może być takiej sytuacji, by w obrocie prawnym pozostawały postanowienia oczywiście niezgodne z prawem. Jak widać bowiem z tego ustawodawca takie sytuacje świadomie dopuszcza i to właśnie z tych względów, o których tak jasno i trafnie wywodzi Sąd pierwszej instancji. Wynika to także stąd, że wydane przez organ postanowienie zawiadamiające L. B., iż nie jest stroną postępowania nie miało w istocie żadnej doniosłości prawnej – było jedynie formą zakomunikowania jej oceny organu w tym zakresie i nie wpłynęło na jej dalsze uprawnienia do kwestionowania tej oceny w odwołaniu od decyzji kończącej sprawę lub we wniosku o wznowienie postępowania. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym. Skierowanie podania o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia), która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego, obliguje organ do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). Natomiast w razie, gdyby w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie w sprawie decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, obowiązany byłby wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), postępowanie to bowiem staje się bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji objętej wnioskiem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., II SA/Wa 1616/05, LEX nr 187383). Stąd też zarzut skarżącej, iż organy administracji i Sąd administracyjny pierwszej instancji nie odnieśli się do podnoszonej przez nią kwestii "nieistnienia" kwestionowanego przez nią postanowienia jest nietrafny. W uzupełnianiu dotychczasowych rozważań dotyczących zarzutu naruszenia art. 145 pkt 1 lit. c należy ustosunkowując się do stanowiska skarżącej, która twierdziła, że organy administracji winny potraktować jej wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia jako odwołanie od decyzji rozstrzygającej o przymiocie strony, czego nie uczyniwszy naraziły się na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Ograny administracji nie są uprawnione do samowolnej modyfikacji żądania strony postępowania i dowolnej jego interpretacji, w szczególności, gdy treść żądania sformułowana została w sposób nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych, co więcej zawierało przytoczenie określonych podstaw prawnych spójnych z istotą żądania. Skarżąca w sposób jednoznaczny powołała się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co, pozostaje w zgodzie z podstawą faktyczną żądania. Uznanie w tej sytuacji wniosku skarżącej jako odwołania nosiłoby znamiona nadużycia uprawnień wynikających z przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8 i 9 k.p.a. Ocena intencji strony składającej wniosek w postępowaniu administracyjnym powinna być dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności z uwzględnieniu treści wniosku, ale nie może zmierzać do wniosków jednoznacznie sprzecznych z jasno wyrażoną wolą wnioskodawcy. Jedynie w razie powzięcia przez organ orzekający wątpliwości co do charakteru pisma winien on zwrócić się do strony o stosowne sprecyzowanie żądania. O tym bowiem, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741; wyrok NSA w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2001 r., II SA/Gd 315/00, LEX nr 76101; wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2001 r., V SA 552/01, LEX nr 84484). Reasumując, w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie miały podstaw do tego, ażeby powziąć jakiekolwiek wątpliwości co do treści żądania skarżącej. Nie istniała zatem potrzeba zwrócenia się do niej o sprecyzowanie żądania, a tym samym odstąpienie od tej czynności nie może stanowić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 9 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do lakoniczności i ogólnikowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku są również bezzasadne. WSA w Warszawie w sposób zrozumiały i pełny wskazał na brak podstaw do wszczęcia przez organy administracji postępowania o stwierdzenie nieważności niezaskarżalnego postanowienia oraz wyjaśnił także z jakich innych form procesowych w toku tego postępowania mogła skarżąca skorzystać. Nie znajdują również uznania Sądu pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania. Nie wystarczy powołać przepisy kodeksu postępowania administracyjnego jako rzekomo naruszone przez sąd, skoro nie wskazuje się jaki miało to mieć istotny wpływ na wynik tej konkretnej sprawy. W przedmiotowej sprawie natomiast nie mogło mieć wpływu z uwagi na wyjątkową klarowność niedopuszczalności wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności postanowienia, na które zażalenie nie przysługiwało. Poza przyjęciem błędnej nazwy pisma jako "postanowienie" dla powiadomienia strony o podjętej ocenie prawnej, co w istocie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, Sąd nie dopatrzył się uchybień i naruszenia prawa rozpatrując sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę oddalił.