VI SA/Wa 2250/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2006r. sprawy ze skargi P. Spółka Jawna z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. Spółka Jawna z siedzibą w C. kwotę 1535 (jeden tysiąc pięćset trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania P. Spółka Jawna z siedzibą w C. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 8 100 zł. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu [...]lutego 2005 r. w P. na ul. N. (miejskim odcinku drogi krajowej nr [...], [...]) zatrzymany został do kontroli pojazd marki M. o nr rej. [...] należący do skarżącej Spółki, którym wykonywany był przewóz rzeczy z C. do P. Pojazdem jechała dwuosobowa załoga kierowców M. S. i L. W. Kierowcy okazali do kontroli wypis z zaświadczenia o wykonywaniu przez skarżącą Spółkę przewozów na potrzeby własne. Na podstawie okazanych wykresówek za dzień [...]/[...] lutego 2005 r. inspektorzy stwierdzili, że kierowcy nie przekładali wykresówek w tachografie przy zmianie prowadzącego pojazd, tylko manipulowali przełącznikiem grup czasowych. W efekcie doszło do używania jednej wykresówki przez dwóch kierowców. Pismem z dnia [...] lutego 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poinformował skarżącą Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą wzywając ją jednocześnie do przedstawienia umów na podstawie, których zatrudnieni są w Spółce kierowcy M. S. i L. W. Skarżąca Spółka w piśmie z dnia [...] lutego 2005 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wyjaśniła, że kierowcy używali dwóch wykresówek zamontowanych zgodnie z konstrukcją tachografu. Do pisma tego załączone zostały jednocześnie kopie umów o świadczenie usług szoferskich i remontowych zawartych z kierowcami L. W. i M. S. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w piśmie z dnia [...] marca 2005 r. zawiadomił skarżącą Spółkę o rozszerzeniu katalogu naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli o wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek określone w lp. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, gdyż kierowcy jadący kontrolowanym pojazdem nie byli pracownikami Spółki w rozumieniu przepisów prawa pracy. W odpowiedzi na zawiadomienie o rozszerzeniu katalogu naruszeń skarżąca Spółka przesłała [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego kopię decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2004 r. wskazując na to, iż organ ten w sprawie identycznego zarzutu postawionego Spółce przez [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że świadczona przez stronę w momencie kontroli działalność spełnia cechy przewozu na potrzeby własne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 8 100 zł (w tym 100 zł na podstawie lp. 1.11.11. ust. 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym za używanie tej samej wykresówki przez obydwu kierowców oraz karę 8 000 zł na podstawie lp. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek). Powołując się na definicję niezarobkowego przewozu drogowego - przewozu na potrzeby własne - zawartą w przepisie art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym organ wskazał, że pojęcie "pracownik" wymienione w tym przepisie oznacza osobę zatrudnioną na podstawie stosunku pracy. Stosownie do art. 2 kodeksu pracy pracownikiem jest to osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Wyliczenie to ma charakter zamknięty a zatem osoba zatrudniona na innej podstawie np. umowy o dzieło bądź zlecenia nie jest pracownikiem w rozumieniu kodeksu pracy. Natomiast w sprawie niniejszej strona, wykonując przewozy na potrzeby własne, nie spełniła wszystkich warunków określonych w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym i dlatego skontrolowany przewóz musi być potraktowany jako transport drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy. Konsekwencją tego jest konieczność posiadania odpowiedniej licencji, której skarżąca Spółka w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła. Spółka C. wniosła odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. W odwołaniu zarzuciła organowi błędną i niekonstytucyjną interpretację art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie art. 7 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy. Wskazała na to, że nie prowadzi usług transportowych na zewnątrz lecz posiada tabor samochodowy, który służy jej tylko i wyłącznie dla potrzeb produkcyjnych i handlowych. Przypomniała jednocześnie, iż sytuacja faktyczna w porównaniu do poprzedniego zdarzenia, objętego decyzją Głównego Inspektora Transportu drogowego z dnia [...] czerwca 2004 r., nie uległa zmianie. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zarzuty skarżącej są niezasadne. Dokonując wykładni art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym organ I instancji nie mógł odwołać się do dyrektywy języka prawnego. Gdyby celem ustawodawcy było posługiwanie się terminem "pracownik" użytym w art. 4 pkt 4 ustawy w odmiennym niż kodeksowe znaczeniu, wówczas zawarłby w ustawie transportowej swoistą definicję tego pojęcia. To, że zabiegu tego ustawodawca nie dokonał, nie może być uznane za obojętne i przypadkowe w procesie wykładni prawa. Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2004 r., na którą powoływała się strona, została natomiast wydana w stanie prawnym już nieobowiazującym. Obecnie obowiązująca wykładnia prawa nakazuje stosować art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w przypadku, gdy przewóz wykonywany jest przez osobę nie będącą pracownikiem przedsiębiorcy zgodnie z definicją z kodeksu pracy. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając sprawę nie naruszył art. 7 kpa, gdyż dokonał wszechstronnej oceny stanu faktycznego oraz działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Spółka Jawna z siedzibą w C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podtrzymując zarzuty przedstawione wcześniej w odwołaniu wniesionym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Dodatkowo zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczanie zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz art. 8 kpa poprzez wydanie w takich samych sprawach, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym, diametralnie różnych decyzji. W ocenie skarżącej interpretacja art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, dokonana przez organ jest interpretacją zawężającą i restrykcyjną, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady prowadzenia działalności gospodarczej, zasady swobody zawierania umów i błędnego poglądu, iż praca może być wykonywana tylko w ramach stosunku pracy. Jednocześnie prezentowana przez organ wykładnia "zmusza" przedsiębiorców do zatrudniania kierowców do wykonywania transportu drogowego własnego tylko na podstawie umowy o pracę, zaś taka interpretacja byłaby sprzeczna z art. 7 i art. 22 Konstytucji RP, ustawą o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisami kodeksu cywilnego (w części traktującej o swobodzie zawierania umów). Strona zwróciła nadto uwagę, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich kwestii zawartych w odwołaniu w szczególności pominął to, iż prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego w identycznej sprawie opartej o te same podstawy faktyczne i prawne uchylił decyzję organu I instancji w uzasadnieniu stwierdzając, że transport wykonywany przez stronę jest transportem na potrzeby własne. Taka sytuacja podważa zaufanie do organów administracji państwowej, co znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten od dawna podkreśla, iż "(...) zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji państwowej w tej samej sprawie lub w sprawach podobnych przy tym samym stanie faktycznym i prawnym narusza wynikającą z art. 8 kpa zasadę postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywatela." ("K.P.A. Komentarz" pod red. Adamiak, Borkowski, Warszawa 2004 r., s. 78). Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie natomiast zarzutu zmiany linii orzecznictwa organ stwierdził, że takie wypadki zdarzają się nie tylko w praktyce administracyjnej, ale są właściwe także orzecznictwu sądowemu, w tym orzecznictwu Sądu Najwyższego. W stosunku do skarżącej Spółki nie naruszono zasady równości wobec prawa, gdyż przyjęta przez organ wykładnia odnosi się do wszystkich, a nie tylko niektórych przedsiębiorców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy uznać za zasadny zarzut skarżącej w kwestii naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 8 kpa. Przepis ten ustanawia zasadę, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania lecz stanowi ona obowiązującą normę prawną, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1992 r., SA/Lu 694/92). Z drugiej natomiast strony w piśmiennictwie podkreśla się, iż organ administracji publicznej powinien przykładać szczególną uwagę do wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i do należytego uzasadnienia decyzji zwłaszcza wtedy, gdy musi dokonać wyboru pomiędzy alternatywnymi rozstrzygnięciami albo gdy chodzi o różne interpretacje normy prawnej (M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z Komentarzem, Lublin 1992 r.). Z uzasadnienia powołanej przez skarżącą Spółkę wcześniejszej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2004 r. wynika, iż podstawę faktyczną tego orzeczenia stanowiło wykonywanie przejazdu w ramach przewozu na potrzeby własne pojazdem prowadzonym przez osobę nie będącą przedsiębiorcą lub pracownikiem przedsiębiorcy. Organ stwierdził, iż "bezsporne było w sprawie, że świadczona przez stronę w momencie kontroli działalność spełniała cechy przewozu na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym". Jednocześnie definicja niezarobkowego przewozu drogowego zawarta w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym nie zmieniła się i była taka sama jak w chwili orzekania przez organ w niniejszej sprawie, czyli pojazdy samochodowe używane do przewozu musiały być prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko strony, iż dysponując wcześniejszą decyzją organu i dokonaną w niej interpretacją obowiązujących przepisów prawa i mając zatrudnionego kierowcę w ramach umowy stałego zlecenia, strona mogła działać w zaufaniu do tej decyzji i sądzić, iż nie ma obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego, lub też obowiązku zatrudnienia kierowcy na umowę o pracę. Należy też przypomnieć, iż w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, iż organy administracji mogą zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale musi taką zmianę dokładnie uzasadnić zwłaszcza wtedy, gdy dotyczy tego samego adresata. Dlatego też zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 kpa, gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 65/97). Natomiast organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2001 r., IV SA 703/99). W rozpoznawanej sprawie organ II instancji pominął podnoszone przez stronę w odwołaniu okoliczności faktyczne i poglądy prawne związane z wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Nie odniósł się do tego faktu i poprzestał jedynie na wyjaśnieniu przyjętej interpretacji pojęcia pracownika użytego w art.4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, odmiennej od stanowiska zajętego w decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r., co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia stronie kary pieniężnej w kwocie 8. 000 zł za brak licencji. Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wyjaśnić zmianę swojego stanowiska w stosunku do skarżącej Spółki C. mając na względzie regułę zawartą w art. 8 kpa. Ponadto organ administracji ma obowiązek uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Brak właściwego uzasadnienia decyzji w zakresie zmiany stanowiska organu co do interpretacji przepisów prawa czyni decyzję wadliwą i utrudnia jednocześnie Sądowi kontrolę legalności tej decyzji. Z tych przyczyn rozważanie pozostałych zarzutów skargi było bezprzedmiotowe. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.