I OSK 519/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska Małgorzata Pocztarek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Otwock od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 555/05 w sprawie ze skargi Gminy Otwock na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r., I SA/Wa 555/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Otwock na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta Otwocka utrzymał w mocy decyzję Starosty Otwockiego z dnia [...] ustalającą odszkodowanie w kwocie 6941 zł za nieruchomość położoną w Otwocku stanowiąca działkę nr ew. [...] w obrębie [...] o pow. 96 m2 zajętą pod drogę publiczną - ul. [...] i zobowiązał Gminę Otwock do wypłaty tej kwoty na rzecz B. i E. małż. T. Prezydent Miasta Otwocka kwestionował zobowiązanie Gminy do zapłaty odszkodowania, ponieważ droga, pod którą została zajęta nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską. Organ stwierdził, że na podstawie art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.) odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. W wyroku NSA z 20 września 2002 r., II SA/Łd 2226/01, ONSA 2004, nr 1 poz. 17 przyjęto, iż gmina wypłaca takie odszkodowanie w stosunku do dróg, które we wskazanej dacie były drogami należącymi do zbiorczej kategorii dróg gminnych, to znaczy - gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie stanowiły bowiem podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Organ uznał, że skoro decyzją z [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę Otwock z mocy prawa z dniem 31 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną ulicę [...], to zobowiązanie Gminy Otwock do wypłaty odszkodowania za zajęcie tej nieruchomości pod drogę publiczną nie budzi wątpliwości. Gmina Otwock w swojej skardze do Sądu I instancji uznała, że nie jest właściwa do wypłaty odszkodowania. Ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich uchwałą nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r., natomiast drogi lokalne miejskie dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi na podstawie art. 103 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jej zdaniem zaskarżona decyzja wydana została nie na podstawie przepisów prawa materialnego, ale na podstawie wskazanego wyroku NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że zasadniczym problemem w sprawie jest rozstrzygnięcie, kto - Skarb państwa czy gmina - jest zobowiązany do wypłacenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była drogą lokalną miejską. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 20 września 2002 r., II SA/Łd 2226/01, iż art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. nakłada na wszystkie gminy władające nieruchomościami niestanowiącymi ich własności, zajętymi pod drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r. w tym drogi lokalne miejskie, obowiązek wypłaty odszkodowania. W dniu 31 grudnia 1998 r. stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 60 z późn. zm.) drogi gminne oraz lokalne miejskie stanowiły jedną z czterech kategorii dróg publicznych wyodrębnionych ze względu na funkcje pełnione w sieci drogowej. Kategoria dróg "drogi gminne oraz lokalne miejskie" oznacza w istocie drogi gminne, a drogi lokalne miejskie w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła podgrupę dróg gminnych. Gdyby ustawodawca uważał inaczej w ustawie o drogach publicznych w art. 2 ust. 1 wprowadziłby pięć kategorii dróg publicznych. W skardze kasacyjnej Gmina Otwock zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną oraz w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych polegające na uznaniu, że drogami publicznymi w dniu 31 grudnia 1998 r. były także drogi lokalne miejskie, co ma wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd odrzucił wykładnię językową art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. rozszerzając jego zakres także na drogi lokalne miejskie, które w świetle art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. stanowiły ustawowo odrębną od dróg gminnych kategorię dróg publicznych. Zdaniem składającej skargę kasacyjna wykładnia językowa może być odrzucana tylko wtedy, gdy nie jest wystarczająca dla ustalenia treści przepisu. Sąd nie może ustalać treści przepisów w sprzeczności z ich literalną treścią - jest to zastrzeżone dla władzy ustawodawczej. W art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. wskazano, ze gmina płaci odszkodowanie za drogi będące w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a nie za drogi, które kiedykolwiek stały się drogami gminnymi. Ustawowa kategoria dróg gminnych, jako dróg publicznych istniała do dnia 31 grudnia 1998 r. nie tylko w gminach wiejskich, ale także miejskich, co podważa uzasadnienie Sądu rozszerzenia stosowania art. 73 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy na drogi lokalne miejskie. Ujednolicenie kategorii dróg gminnych nastąpiło dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. W art.73 ust. 2 pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. ustawodawca literalnie wskazał na obowiązek płacenia przez gminy odszkodowań tylko za te drogi, które były drogami gminnymi w dniu 31 grudnia 1998 r., a nie w dniu 1 stycznia 1999 r. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dni 29 czerwca 2007 r. pełnomocnik Gminy Otwock złożył wniosek o zwieszenie postępowania w związku z toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowaniem o zbadanie konstytucyjności art. 73 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. Naczelny Są Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o zawieszenie postępowania nie został uwzględniony. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w tej sprawie już raz było zwieszone, ze wzglądu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie zgodności z Konstytucją art. 73 ust 2. ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Jednak Trybunał Konstytucyjny Postanowieniem z 13 marca 2007 r. K 3/06 umorzył postępowanie w sprawie. Zawieszanie postępowania, ze względu na to, że inna Gmina ponownie wystąpiła do Trybunału o zbadanie konstytucyjności wskazanego przepisu nie wydaje się zasadne. Prowadziłoby bowiem do nadmiernego przedłużania postępowania. Ponadto istnieje możliwość wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 272 § 1 i 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dokonana przez Sąd I instancji interpretacja powołanych w skardze kasacyjnej przepisów musi być uznana za uzasadnioną. Wbrew twierdzeniom tej skargi przepis art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.) nie jest jasny. W wyniku reform ustrojowych odnoszących się przede wszystkim do sfery samorządu terytorialnego ograniczenie się w toku wykładni prawa wyłącznie do wykładni językowej musi prowadzić do błędnych rezultatów. Stanowisko takie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2005 r., OSK 1155/04, LEX nr 154941. Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w całości podziela poglądy prawne zaprezentowane w tym wyroku. Zgodnie z przepisem art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl zaś art. 73 ust. 2 tej samej ustawy odszkodowanie to wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi - Skarb Państwa zaś wypłaca takie odszkodowanie w odniesieniu do pozostałych dróg. Kategorie dróg publicznych określał do dnia 31 grudnia 1998 r. przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r. nr 14, poz. 60). Wyróżniono w nim: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi gminne oraz lokalne miejskie i drogi zakładowe. Powstała na gruncie powołanych przepisów wątpliwość prawna dotyczy ustalenia podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za drogi należące w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich. Dla interpretacji tych przepisów nie wystarczy wykładnia językowa, musi być ona uzupełniona wykładnią historyczną, systemową i celowościową. W dacie wejścia w życie w 1985 r. ustawy o drogach publicznych obowiązywał inny niż obecnie model ustrojowy władzy lokalnej, oparty na radach narodowych. W tym systemie jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego były gminy, dzielnice i miasta. Ówczesne rodzaje podstawowych jednostek podziału terytorialnego: gminy, miasta i dzielnice, w których działały odpowiednie (gminne, miejskie i dzielnicowe) terenowe organy władzy i administracji państwowej prowadziły do wyróżnienia w ustawie o drogach publicznych obok dróg gminnych, dróg lokalnych miejskich w miastach i dzielnicach miast. W wyniku zmian ustrojowych wprowadzono ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie o samorządzie gminnym) na szczeblu podstawowym zasadniczego podziału terytorialnego jednolitą kategorię gmin bez utrzymywania ich kategoryzacji. W myśl art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191) ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego, rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, a w myśl art. 5 ust. 1 tejże ustawy mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Za tymi zmianami ustrojowymi nie poszły zmiany w ustawie o drogach publicznych, a nową sytuację gmin uwzględnił dopiero przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające... Przepis ten, który zastąpił kategorię obejmującą zarówno drogi gminne i lokalne miejskie niejako zbiorczą kategorią dróg gminnych nie ma charakteru konstytutywnego, dostosowuje jedynie przepisy ustawy o drogach publicznych do nowego modelu ustrojowego władzy lokalnej, w którym brak podstaw do wyróżniania dróg gminnych w gminach i lokalnych w miastach, w sytuacji, gdy podstawową jednostką podziału terytorialnego, a zarazem podstawową jednostką samorządu jest gmina. Taką wykładnię potwierdza wykładnia systemowa normy wprowadzającej obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne. W wyniku reformy z czerwca 1998 r. utworzone zostały (i uwłaszczone) nowe jednostki samorządu: powiaty i województwa, które dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się właścicielami m.in. nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a w dniu 31 grudnia 1998 r. będących we władaniu Skarbu Państwa. W tej sytuacji zobowiązanie Skarbu Państwa do wypłaty odszkodowania za te nieruchomości staje się uzasadnione, bo powiaty i województwa nie zostały wskazane jako następcy prawni Skarbu Państwa w tym zakresie. Brak natomiast takiego uzasadnienia w odniesieniu do gmin mających wypłacać odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi będące w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że drogi określane do 31 grudnia 1998 r. jako drogi lokalne miejskie były zarządzane przez organy miast, a więc w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym (gminnym) - organy gmin - jako jednolitej kategorii, którą posługiwał się ustawodawca w ustawie z 8 marca 1990 r. Powyższa interpretacja potwierdza przyjętą przez Sąd wykładnię, że objęte w dniu 31 grudnia 1998 r. jedną kategorią drogi - gminne i lokalne miejskie, (którą to nazwą obejmowano drogi w podstawowych jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego o charakterze miejskim) to drogi gminne. Przepis art. 103 ust. 2 w odniesieniu do tych dróg ma charakter deklaratywny, porządkujący. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojową), stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. W tej sytuacji, ustalenie, że do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi lokalne miejskie zobowiązane są gminy, jest zgodne z prawem. Za takim stanowiskiem przemawia też wykładnia celowościowa. Celem regulacji zawartej w art. 73 było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne, którymi władał Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a zważyć trzeba, że w dniu 31 grudnia 1998 r. były nimi wyłącznie gminy. Celem tego przepisu nie było zróżnicowanie ustrojowe gmin, do którego prowadziłoby przyjęcie odmiennej wykładni niż dokonana przez Sąd. Uwłaszczenie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy dotyczy generalnie dróg publicznych, a skoro podmiotem uwłaszczenia są gminy, to muszą one być traktowane jednakowo, bez rozróżniania gmin "wiejskich" zobowiązanych do płacenia odszkodowań za drogi gminne i gmin "miejskich" nie zobowiązanych do płacenia odszkodowań za drogi lokalne miejskie. Przepisy art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. należy zatem rozumieć jako nakładający na wszystkie uwłaszczane gminy w tymże dniu władające nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne gminne (gminne i lokalne miejskie) obowiązek wypłaty odszkodowań za nieruchomości zajęte pod te drogi. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.