I OSK 1900/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 603/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2/ zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W. kwotę 380 ( trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 603/07, oddalił skargę [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urząd Spraw Wewnętrznych w W., decyzją z dnia [...] listopada 1959 r. nr [...], orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność W. M. oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Z wnioskami o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpili spadkobiercy W. M. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. Nr [...], orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości na rzecz spadkobierców byłej właścicielki z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Spadkobiercy byłej właścicielki nieruchomości w dniu [...] lipca 1999 r. wystąpili ponownie z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Starosta L. decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. Nr [...], orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, zaś Wojewoda M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy i podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że sprawa o zwrot tej nieruchomości została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] kwietnia 1996 r. Po rozpatrzeniu wniosku J. S., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2005 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2001 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 1999 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r., wniosły [...] Sp. z o.o. Po rozpoznaniu ww. wniosku Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał iż skarga podlega oddaleniu z przyczyn formalnych, bowiem strona skarżąca nie posiada legitymacji do jej wniesienia. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), uznanie skarżącego za legitymowanego do wniesienia skargi na decyzję Ministra Budownictwa uzależnione było od wykazania, iż ma on interes prawny w sprawie. Pojęcie interesu prawnego występujące w art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz takie samo pojęcie występujące w art. 28 K.p.a. nie są ze sobą tożsame. Interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa, który odnosi się do uprawnień lub obowiązku danego podmiotu. Oznacza to, iż skarżący musi mieć do złożenia skargi interes prawny, który jest rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżoną decyzją. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2241/98, publ. Lex nr 47248). Interes prawny, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. ma więc charakter materialnoprawny. Jest on bowiem oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć konkretna norma prawna, przewidująca w odniesieniu do określonego podmiotu i w określonym stanie faktycznym, możliwość wydania określonej decyzji czy też podjęcia określonej czynności. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy dla danej osoby legitymacji procesowej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stronami postępowania o zwrot nieruchomości, a więc podmiotami posiadającymi interes prawny, jest jej poprzedni właściciel lub jego następcy prawni, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości (wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2313/99, publ. Lex nr 78955). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, strona skarżąca kryteriów tych nie spełnia, bowiem do nieruchomości nabytej w wyniku wywłaszczenia przez Skarb Państwa nie przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy, a jedynie tytuł oparty na prawie obligacyjnym (umowa dzierżawy z dnia [...] kwietnia 1996 r.). Pozostawanie stroną stosunku zobowiązaniowego, którego przedmiotem jest nieruchomość nie czyni jednak ze skarżącej Spółki strony postępowania, dotyczącego zwrotu tej nieruchomości poprzednim właścicielom (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt I SA 1440/03, publ. Lex nr 160749) . Fakt, że w postępowaniu administracyjnym wadliwie traktowano ją jako stronę, nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny interesu prawnego. Ostateczna decyzja administracyjna – przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie, nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 357/05, publ. Lex nr 194900). Interes prawny we wniesieniu skargi winien być rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi, a zaskarżonym aktem, który powinien być doprowadzony do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka niewątpliwie legitymuje się interesem faktycznym (tj. zrozumiałą chęcią ochrony swoich praw dzierżawcy wywłaszczonej nieruchomości), który jednakże nie jest tożsamy ze wskazanym w art. 50 § 1 P.p.s.a. interesem prawnym (interes taki ma Skarb Państwa, jako aktualny właściciel nieruchomości, który jako wydzierżawiający może pośrednio chronić interesy skarżącej). W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, iż skarżąca nie posiada legitymacji skargowej w sprawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. bez dokonywania kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły [...] Sp. z o.o. i zaskarżając go w całości zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że jej interes prawny w niniejszej sprawie wynika z zawartej umowy dzierżawy z dnia [...] kwietnia 1996 r., Nr [...] w W., pomiędzy Skarbem Państwa w imieniu którego działa Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W., a Spółką. (wraz z aneksami). W § 3 umowy strony zgodnie oświadczają, że działki o nr [...] i [...] położone w Z. gm. N., pow. L., nieprzerwanie od 1959 r. wykorzystywane są jako baza przeładunkowa kruszywa wydobywanego z Jeziora [...] i rzeki [...]. Na przedmiotowej nieruchomości znajdują się wzniesione przez Spółkę budowle i urządzenia, a sama nieruchomość przeznaczona jest na działalność gospodarczą związaną z eksploatacją kruszywa, co stanowi działalność statutową Spółki. Oprócz czynszu dzierżawnego, Spółka zobowiązana jest uiszczać podatki i inne obciążenia związane z własnością. Dla sprawy istotna jest okoliczność, iż dotychczas przez wszystkie lata trwania umowy Spółka zawsze uznawana była przed wszystkimi organami, jako uprawniona strona, w pełnym rozumieniu tego słowa, nie wyłączając sądów administracyjnych. Wydzierżawiający Skarb Państwa, a w jego imieniu Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. – w całym zakresie przysługujące mu władztwo nad nieruchomością przeniósł na dzierżawcę. Świadczy o tym w szczególności postawa i stanowisko RZGW popierające wprost stosunki prawne, które powstają w obrocie gospodarczym z udziałem Spółki Ponadto, Spółka podkreśliła, że RZGW jest informowana o wszystkich stosunkach prawnych związanych z działalnością Spółki w zakresie gospodarowania przedmiotową nieruchomością i nie dostrzega przeszkód prawnych w czynnościach prawnych realizowanych przez Spółkę. Również w przedmiotowej sprawie RZGW nie sprzeciwiała się stanowiskom zajmowanym przez Spółkę jako dzierżawca. Świadczy o tym w szczególności okoliczność, że RZGW nie zanegowała wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej podniósł, że uwzględniając łączący strony stosunek prawny, nikt nie kwestionował udziału Spółki jako strony we wszystkich postępowaniach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, iż z akt sprawy wynika (k.140), iż zgodnie z uchwałą Zgromadzenia Wspólników Spółki pod nazwą [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. oraz postanowieniem Sądu i dokonanym wpisie w Krajowym Rejestrze Sądowym, w dniu [...] października 2007 r. nastąpiła zmiana nazwy wyżej wymienionej Spółki i obecnie nazwa ta brzmi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w W. Przystępując do oceny zasadności wzniesionej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej co oznacza, że Sąd jest związany podstawami art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd drugiej instancji nie jest władny badać, czy Sąd pierwszej instancji naruszył inne jeszcze przepisy niż te, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej. Podkreślić należy, że zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania art. 183 § 2 P.p.s.a., której w niniejszej sprawie nie stwierdza się. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 50 § 1 P.p.s.a. Zarzut powyższy wiąże się z twierdzeniem skarżącej, że ma ona interes prawny w zaskarżeniu decyzji Ministra Budownictwa do sądu administracyjnego, a więc legitymacje czynną do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...)". Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub czynność zaskarżona przez konkretny podmiot do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego musi dotyczyć jego interesu prawnego, który powinien być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Zauważyć należy, że w postępowaniu administracyjnym interes prawny o jakim mowa w art. 28 K.p.a. odnosi się do uprawnień i obowiązków opartych na prawie materialnym. Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Przykładowo na podstawie przepisów procesowych legitymację do złożenia skargi będzie miał podmiot, który nie był stroną, a organ administracji publicznej skierował do niego decyzję (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w świetle art. 50 § 1 P.p.s.a. podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu jest ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną, a normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Wykazanie tego związku daje sądowi administracyjnemu uprawnienie do merytorycznego zbadania zaskarżonej decyzji. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] została wydana wskutek złożonego przez [...] Sp. z o.o. na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt sprawy wynika zatem, że w toku postępowania administracyjnego została ona potraktowana jako strona postępowania administracyjnego, o czym świadczy fakt, merytorycznego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i doręczenie jej decyzji oraz pouczenie o terminie i sposobie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Niewątpliwie zaskarżona do sądu decyzja wywołała dla Spółki określone skutki procesowe. Zatem uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że wnoszący skargę podmiot nie miał legitymacji procesowej w znaczeniu materialnoprawnym było nieuprawnione i nie zostało w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnione. W konsekwencji oznaczało to pozbawienie strony prawa do sądu, które to uprawnienie było jej zagwarantowane przepisami procesowymi. Zauważyć bowiem należy, iż w przypadku, gdy podmiot uznany za stronę postępowania wniesie skargę do sądu administracyjnego, to jej oddalenie na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. nie jest dopuszczalne. Podmiot uznany w postępowaniu administracyjnym za stronę, ma interes prawny aby kwestionować wydaną w tym postępowaniu decyzję administracyjną. Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego jest w takim przypadku zbadanie, czy strona skarżąca oprócz interesu prawnego – procesowego, o którego istnieniu przesądził organ, ma również interes prawny wynikający z norm prawa administracyjnego materialnego. W przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny braku po stronie skarżącej interesu prawnego wywodzonego z norm prawa administracyjnego materialnego, winno nastąpić uchylenie aktu administracyjnego jako skierowanego do podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie zaś oddalenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie wąsko pojmowanego interesu prawnego skarżącej do interesu wynikającego tylko z regulacji materialnoprawnych i oddalenie skargi, stanowiło naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów stwierdzając, iż skarga kasacyjna miała usprawiedliwioną podstawę w oparciu o przepis art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano w oparciu o przepis art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 209 cyt. ustawy, zaś wysokość kosztów zastępstwa procesowego określono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) (pkt 2 sentencji wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodnie z treścią art. 190 P.p.s.a. rozpozna skargę [...] Sp. z o.o. w W., zgodnie z zakresem kognicji.