II OSK 990/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędzia NSA Stanisław Nowakowski /spr./ Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2007r. na rozprawie Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowego "A" Spółka Jawna H. Z. & H. Z. & A. Z. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 94/05 w sprawie ze skargi R Sp. z o. o. w R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 lutego 2006 r. , sygn. akt II SA/Gl 94/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę R. Sp. z o.o. w R. uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] i decyzję Starosty R. z dnia [...] października 2004 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że wnioskiem z dnia 22 września 2004 r. Skarżąca Sp. z o.o. wystąpiła o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty R. z dnia 1 września 2004 r. nr [...], mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę H. Z., H. Z., A. Z. - "Przedsiębiorstwo-Produkcyjno-Handlowo-Usługowe A. spółka jawna. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wnioskodawca wskazał, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty R. z dnia 1 września 2004 r. przysługiwał mu przymiot strony jako właścicielowi budynku położonego w R. przy ul. L. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Starosta R. na podstawie art. 28 i 149 § 3 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Starosty R. z dnia 1 września 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, stwierdzając, że R. nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją objętą wnioskiem o wznowienie. Organ wskazał, że na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania są właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Budynek użytkowy, który ma zostać nadbudowany, przeznaczony jest na działalność handlową i nie został zaliczony do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a ewentualne ograniczenia wynikające z projektowanej nadbudowy mogą dotyczyć jedynie inwestycji na działkach przylegających do działki z projektowaną nadbudową. Działka wnioskodawcy nie graniczy z działką inwestora, jest ona usytuowana po drugiej stronie ulicy, a rzeczywista odległość między budynkami w najwęższym miejscu wynosi 7,60 m. Za nieuzasadniony uznano zarzut wnioskodawcy, że projektowana nadbudowa ograniczy naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku należącym do niego. Budynek inwestora po nadbudowie będzie posiadał wysokość 14 m 50 cm i zgodnie z § 13 rozporządzenia z 7 kwietnia 2002 r. jako budynek przesłaniający powinien znajdować się w odległości równej swojej wysokości od budynku przesłanianego, ale nie dotyczy to zabudowy śródmiejskiej. Stosownie do § 13 ust. 6 rozporządzenia w zabudowie śródmiejskiej możliwe jest zmniejszenie tej odległości o połowę czyli w niniejszej sprawie do 7,25 m przy rzeczywistej odległości 7,60 m. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Wojewoda Śląski nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu działka przy ul. L. nie leży w strefie obiektu nadbudowanego, na który wydano pozwolenie na budowę. W konsekwencji odwołujący nie mógł być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazano, że w zakresie dopływu światła dziennego do obiektu zostały zachowane wymogi § 13 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2002 r., a także § 60 dotyczącego nasłonecznienia. Odnośnie eksponowanego przez odwołującego się zabytkowego charakteru obiektu przy ul. L., organ stwierdził, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniował zamierzenie budowlane, podlegające realizacji na obszarze starego miasta wpisanego do rejestru zabytków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyło R., wnosząc o uchylenie decyzji ostatecznej oraz decyzji organu pierwszej instancji. Obu decyzjom zarzucono naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 9,11 i 107 kpa. Zdaniem skarżącego nieruchomość przy ul. L. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę, a to nie spełnienia wymagań § 13, § 271 - 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych z 12 kwietnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 lub art. 145a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. W niniejszej sprawie skarżący we wniosku o wznowienie postępowania jako przesłankę wznowieniową wskazał okoliczność wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponieważ z akt administracyjnych nie wynika aby organ kwestionował zachowanie przez skarżącego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie, to w ocenie Sądu pierwszej instancji, obowiązkiem organu było wydanie postanowienia przewidzianego w art. 149 § 1 kpa. Sąd stwierdził, że prowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania mającego na celu ustalenie, czy skarżącemu służył przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 149 § 2 kpa. Prowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia może mieć miejsce dopiero po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa, a wyniki tego postępowania stanowią podstawę do wydania jednej z decyzji określonych w art. 151 kpa. Stąd wskazanie, że w ponownym postępowaniu powinno dojść do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1), które otworzy drogę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia (149 § 2). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Spółka Jawna - H. Z. , H. Z., A. Z., reprezentowana przez adwokata. Na podstawie art. 173 § 1 w związku z art. 177 § 1 i art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 cyt. ustawy skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) poprzez nienależyte sprawowanie kontroli zgodności z prawem działalności administracji, wyrażające się w uchyleniu, prawidłowej pod względem merytorycznym, decyzji Starosty R. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Śląskiego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi R. Sp. z o.o., pomimo braku ustawowej przesłanki orzeczenia o takiej treści, wymienionej w powołanym przepisie - na skutek dokonania przez WSA w Gliwicach błędnej, w kontekście art. 147 kpa, wykładni art. 145 § 1 i 145a k.p.a., polegającej na przyjęciu, że wyłącznymi przesłankami zobowiązującymi organ administracyjny do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania jest to, czy "wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawową przesłankę (...) z art. 145 § 1 i art. 145a oraz, czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w kpa", a ponadto błędnej wykładni art. 149 § 1 i § 3 kpa, polegającej na przyjęciu, że decyzja o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją może nastąpić dopiero po wszczęciu takiego postępowania tj. takiego, którego naruszenie przepisów, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy przed WSA w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd dokonał błędnej wykładni stwierdzając: "(...), iż badanie czy skarżącemu służył przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu nastąpiło z naruszeniem art. 149 § 2 kpa." Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd wadliwie przyjął, że obowiązkiem organu administracji jest wydać postanowienie o wznowieniu, jeżeli zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 i 145 a kpa, a wniosek złożony został w ustawowym terminie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organ, do którego wpływa wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego, związany jest normą art. 147 kpa, ponieważ do skutecznego prawnie wznowienia postępowania niezbędne jest wpłynięcie wniosku od strony postępowania chyba, że działanie organu administracyjnego następuje z urzędu. O tym, kto jest stroną postępowania decyduje przede wszystkim spełnienie przesłanek z art. 28 kpa. Niezbędną podstawą do uznania konkretnej strony za uprawnioną do wszczęcia postępowania wznowieniowego jest istnienie po jej stronie interesu prawnego, stwarzającego legitymację do działania. Brak przymiotu strony powoduje niemożność skutecznego prawnie wszczęcia postępowania administracyjnego. Dlatego to, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, organ administracyjny zobowiązany jest więc przed podjęciem jakichkolwiek czynności dokonać sprawdzenia, czy wnioskodawca jest stroną. Podniesiono, że żądanie wznowienia dotyczyło zakończonego ostateczną decyzją postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Starosta R. nie miał zatem innej możliwości sprawdzenia, czy skarżące R. może skutecznie żądać wznowienia, jak tylko poprzez badanie jakiego interesu prawnego lub obowiązku wnioskodawcy ma dotyczyć postępowanie. Badając tę przesłankę organ uznał, że postępowanie wznowieniowe nie dotyczy ani interesu prawnego, ani obowiązku żądającego. Starosta dokonał sprawdzenia, czy nieruchomość wnioskodawcy znajduje się poza strefą oddziaływania planowanej budowy. Podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd omawiając bardzo skrótowo niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, nie wziął pod uwagę, iż negatywną przesłanką wznowienia postępowania jest przede wszystkim brak przymiotu strony, co wynika z art. 147 kpa. Powołując się na wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 599/99 wskazano, że złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z powodów formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Podniesiono również, że "z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub, która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa, uzasadniającego jej udział. Zdaniem pełnomocnika wobec jasnego oraz precyzyjnego stanowiska judykatury jak i doktryny, należy wyrok Sądu pierwszej instancji uznać za naruszający powołane na wstępie skargi kasacyjnej przepisy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z treści przepisu art. 149 § 1 k.p.a. wynika, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Przepis § 3 art. 149 stanowi natomiast, że odmawia się wznowienia postępowania w drodze decyzji. Z przepisów tych wynika jedynie jaki rodzaj orzeczenia ma wydać organ administracji. Natomiast przepis art. 149 § 2 ma brzmienie: "Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy." Dopiero treść tego przepisu pozwala na zrozumienie § 1 i 3 art. 149 k.p.a. Inaczej mówiąc nie można przeprowadzić postępowania wznowieniowego bez wszczęcia tego postępowania, co następuje w drodze wydania postanowienia (§ 1),którego celem jest ustalenie i rozważenie przyczyn (podstaw) wznowienia jak i rozstrzygnięcie sprawy (§ 2). W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, gdyż na to wskazują wywody zawarte w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji organu pierwszej instancji, że organy administracji odmawiając na podstawie art. 149 § 3 wznowienia postępowania jednocześnie w tym postępowaniu dokonały badania przyczyny (podstawy) żądania opartej na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podjęły więc działania, które można było podjąć wyłącznie – jak to trafnie podnosi Sad pierwszej instancji - po wznowieniu postępowania. Przepis art. 149 § 3 daje zaś podstawę do odmowy wznowienia postępowania wyłącznie z przyczyn formalnych a nie merytorycznych. Już tylko to stwierdzenie musiało doprowadzić do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Legitymacja procesowa, która opiera się na wykazaniu interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.) zawsze budziła kontrowersję w nauce prawa administracyjnego. Początkowo stano na stanowisku tzw. subiektywnego pojmowania interesu prawnego (E. Iserson, Z. Janowicz), które to jednak stanowisko traciło zwolenników na rzecz przedstawicieli tzw. obiektywnego pojmowania interesu prawnego, który zakłada, że interes prawny strony winien wywodzić się z prawa materialnego. To stanowisko jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie wchodząc w rozważania natury teoretycznej należy jedynie podnieść, że w praktyce kwestia interesu prawnego jest nadal przedmiotem różnej wykładni. Stąd też należy zauważyć, że skutecznie inicjować postępowanie administracyjne może jedynie strona (wyłącza się z rozważań wszczęcie postępowania z urzędu),a zatem przymiot strony jest niezwykle istotny. Jednakże ponieważ wynika on (interes prawny) z prawa materialnego, to nie jest – co do zasadny – możliwe by został ustalony już na etapie postępowania wstępnego. Dlatego to przyjmuje się, że organ nie może stwierdzić niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.) z powodu braku interesu prawnego odwołującego się ale winien przeprowadzić postępowanie odwoławcze, które w razie braku legitymacji odwołującego się na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarza. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby skarżąca Spółka złożyła odwołanie od decyzji Starosty do czego, mimo że nie brała udziału w postępowaniu, miała prawo uważając siebie za stronę postępowania (odwołanie stosownie do art. 127 § 1 przysługuje także wyłącznie stronie). Podobnie jest i w tym przypadku. W przedmiotowej sprawie niezbędne było, by organ przeprowadził analizę podstawy żądania strony opartej na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie mógł tego zrobić przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdyż wówczas nie miałby podstawy do badania czy zachodzą podstawy wskazane we wniosku o wznowienie postępowania (art. 149 § 2 k.p.a.). W rzeczywistości jednak odmawiając wznowienia postępowania jednocześnie zajął się ustaleniem podanej we wniosku o wznowienie podstawy opartej na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a ustaleń tych Spółka nie ma możliwości podważać. Trzeba jednakże zwrócić uwagę, że mogą występować sytuacje, w których brak legitymacji bycia stroną postępowania jest tak oczywisty i jednoznaczny, że będą podstawy do zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. bez konieczności wznowienia postępowania. Takie stanowisko wynika z wyroku NSA z dnia 7 stycznia 2002 r. IV SAB 105/01 (powołane za J. Borkowski (w) "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" s. 220 jak i z zajętego w komentarzu stanowisku Autora). Taka jednak – jak wyżej przedstawiono – sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, w której organy doszły do wniosku, że należy dokonać ustaleń co do interesu prawnego wnoszącej o wznowienie postępowania. Dla ustalenia czy ubiegająca się o wszczęcie postępowania wznowieniowego Spółka posiada przymiot strony niezbędne było bowiem przeprowadzenie postępowania, które dopiero o zgromadzeniu materiału dowodowego, analiz i ocen może dać na to pytanie odpowiedź. Postępowanie administracyjne nie zna takie procedury, która by przed wszczęciem postępowania właściwego (tu o wznowienie postępowania) pozwalała na wyjaśnienie (ustalenie) podstaw natury merytorycznej. Sąd pierwszej instancji nie mógł więc badać zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym – jak uważa wnoszący skargę kasacyjną - bowiem organ administracji wydał decyzję formalną odmawiającą wznowienia postępowania (art. 149 § 3), dochodząc do przekonania, że nie ma podstaw merytorycznych do uznania występującej z wnioskiem o wznowienie za stronę postępowania, a to już mogło nastąpić wyłącznie po wznowieniu postępowania (art. 149 § 1) na podstawie art. 149 § 2. Nie można więc uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych jak i naruszenia art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisu art. 147 k.p.a. nie jest zrozumiały. Sąd w ogóle nie mógł tego przepisu naruszyć a w sprawie nie przesądzał o tym, że składająca wniosek o wznowienie postępowania jest bądź nie jest stroną postępowania. Sąd jedynie wykazał, że zastosowano w sprawie art. 149 § 3 w sytuacji, gdy badano podstawę wznowieniową wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co jest niezgodne z prawem i ma w tym rację. Nikt przecież nie kwestionuje, że z wnioskiem o wznowienie postępowania może wystąpić jedynie strona. Problem leży w tym, by w sposób procesowo prawidłowy tę istotną dla sprawy okoliczność ustalić. W literaturze przyjmuje się, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wskazując na podstawę z art. 145 pkt 4 k.p.a. może wystawić "(...)każda jednostka, która twierdzi, decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego." (B. Adamiak tamże s. 649). W praktyce nie może być inaczej, gdyż interes prawny może wynikać z różnych przepisów prawa materialnego, których analiza jest często skomplikowana. Związku ze sprawą w ogóle nie ma art. 145a k.p.a., gdyż dotyczy innej materii i choć zasady procesowe są takie same, to zarzuty naruszenia tego przepisu są oczywiście bezzasadne. Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.