II OSK 984/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędzia NSA Stanisław Nowakowski /spr./ Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2007r. na rozprawie Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 664/05 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 marca 2006 r. , sygn. akt VII SA/Wa 664/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia 27 września 1995 r. Burmistrz Gminy P. działając na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 4, art. 34, ust. 1,3,4, art. 36 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę 23 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej położonych w P. przy ul. T. (działka nr 19/3 i 24/2) - III etap osiedla "T". W dniu 29 października 2004 r. na wniosek T. B. wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, natomiast decyzją z dnia 24 grudnia 2004 r. Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy P. z dnia [...] września 1995 r. Organ podał, że w aktach sprawy brak jest projektu zagospodarowania terenu, który zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi główną część projektu budowlanego i winien być sporządzony na aktualnej mapie. Podniesiono, że projekt budowlany dotyczący przedmiotowej inwestycji i stanowiący załącznik do decyzji Burmistrza zezwalającej na budowę, zawiera co prawda dokumentację zatytułowaną "Projekt realizacyjny P., ul. T., działka nr 19/3", ale nie spełnia on ustawowych wymogów ustalonych dla projektu zagospodarowania terenu tj. narusza przepis ustawy Prawo budowlane oraz § 8 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 30 grudnia 1994 r. (M.P. z 1995 r. Nr 2 poz. 30). Projekt bowiem zawiera jedynie zdawkowy opis terenu i to tylko dla działki nr ew. 19/3 - bez części rysunkowej, która winna być sporządzona na aktualnej mapie. Od powyższej decyzji odwołania złożyli B. T., H. i M. T., R. K., L. i Z. S., J. i Z. D., R. i B. Z., E. i J. W., W. J., wnosząc o jej uchylenie. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-ej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że realizacja zamierzonej inwestycji została podzielona na trzy etapy, a skoro zamierzona budowa została podzielona na etapy dotyczące jej realizacji, należy przypuszczać, że wcześniej musiały być wydane pozwolenia na budowę obejmujące pierwszy i drugi etap zamierzonej inwestycji. Nie można jednoznacznie stwierdzić, czy nie był zatwierdzony projekt budowlany obejmujący realizację całego zamierzenia inwestycyjnego, na podstawie, którego Burmistrz Miasta P. wydawał pozwolenia na budowę poszczególnych etapów budowy przedmiotowych obiektów. W ocenie organu odwoławczego postępowanie w tym zakresie nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Wskazano także, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ wojewódzki winien zbadać i ustalić czy T. B., na wniosek której organ wszczął i prowadził postępowanie, jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., w związku z art. 28 ust. 2 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. B. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, podnosząc, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] września 1995 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że Wojewoda nie zebrał wyczerpująco materiału dowodowego i nie wyjaśnił stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, dlatego zasadnie zastosował art. 138 § 2 kpa i uchylił decyzję organu I Instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na okoliczność, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., może ona być stosowana po zaistnieniu enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. Jedną z nich, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 jest rażące naruszenie prawa. Do takiego naruszenia dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 1991 r. III SA 1246/91). Sąd podniósł, że organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W aktach sprawy brak jest m. in. kompletnej dokumentacji projektu budowlanego, której to brak również mógł mieć wpływ na stanowisko zajęte przez organ w decyzji. Sąd biorąc pod uwagę okoliczność, że budowa trzeciego etapu osiedla T. jest tylko częścią realizacji inwestycji całego Osiedla, stwierdził, iż prawdopodobne jest, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony o wiele wcześniej i znajduje się w aktach prowadzonych wcześniej spraw dotyczących wydania pozwolenia na budowę dla pierwszego i drugiego etapu budowy Osiedla, a informacja ta stanowiła de facto wniosek dowodowy na tak istotną okoliczność. Sąd stwierdził, że postępowanie dowodowe w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ ograniczył się jedynie do zbadania części akt przedmiotowej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. B., reprezentowana przez adwokata. Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm., zwanej P.p.s.a.), wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: a) prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) przez błędną jego subsumpcję, polegającą na wydaniu wyroku z pominięciem ustalonego w sprawie stanu faktycznego; b) prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 32 § 1 ustawy z 2002 r. przez pominięcie w wyroku ustalenia czy skarżącej służy przymiot strony w niniejszym postępowaniu; - art. 141 § 4 powyższej ustawy przez zaniechanie uzasadnienia twierdzenia, że organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do zbadania części akt przedmiotowej sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wnosi : o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie sprawy i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ocena czy nastąpiło naruszenie prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego i prawnego. W niniejszej sprawie brak było całości dokumentacji budowy, a w dodatku zawarty w aktach dokument pod nazwą "Projekt realizacyjny P., ul. T., działka nr [...]" nie spełniał wymogów ustawowych. Zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinny były dokonać subsumcji ustalonego stanu faktycznego do treści art. 34 ust.3 pkt 1 prawa budowlanego, nie zaś domniemywać, że dokumentacja wcześniejszych etapów budowy prawdopodobnie je zawiera. Wskazano, że zgodnie z postanowieniami art. 34 prawa budowlanego etapowa realizacja inwestycji budowlanej nie zwalnia inwestora od obowiązku uzyskania odrębnego pozwolenia na każdy etap budowy, a pozwolenie to może zostać wydane jedynie po spełnieniu wszystkich wymogów formalnych dotyczących dokumentacji. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w ogóle do kwestii, czy skarżącej T. B. przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust.2 prawa budowlanego. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd uznając, iż organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek T. B. pominął dokumentację ze wcześniejszych etapów budowy osiedla i tym samym ograniczył się do zbadania jedynie części akt niniejszej sprawy, w istocie nie uzasadnił tego twierdzenia. Stwierdzono, że trudno za takowe uznać konstatacje, iż wniosek taki wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez powołania na konkretne dowody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenie prawa materialnego w świetle argumentacji skargi kasacyjnej jest niezrozumiały. Zasadnie bowiem wnoszący skargę kasacyjną podnosi, że warunkiem trafnego zastosowania prawa materialnego jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie natomiast organ administracji drugiej instancji, co podzielił Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy z uwagi na etapy realizacji inwestycji nie został wyczerpująco ustalony i wyjaśniony, gdyż nie zbadano w ogóle jak wygląda dokumentacja odnosząca się do poszczególnych etapów budowy osiedla. Zatem skoro stan faktyczny sprawy nie jest znany, to Sąd w ogóle nie zajął się prawidłowością zastosowania prawa materialnego, gdyż ta okoliczność na tym etapie nie mogła w ogóle znaleźć zastosowanie. Obowiązkiem natomiast organów administracji jest tak prowadzić postępowanie administracyjne, by nie uchybić zasadzie wyrażonej w art. 7, 77,80 i 107 § 3 k.p.a. Również nie jest zasadny zarzut ograniczenia się do rzekomych ustaleń organu pierwszej instancji jakie wynikają z uzasadnienia decyzji co do wzięcia pod uwagę jedynie części dokumentacji projektowej realizowanego zamierzenia inwestycyjnego osiedla "T". Taka sytuacji wynika bowiem z akt sprawy i Sąd nie może za organ administracji prowadzić postępowania dowodowego. Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonać oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Skoro podstawą uchylenia decyzji przez organ odwoławczy był art. 138 § 2 k.p.a., to zasadność zastosowania jak i wykładnia tego przepisu były przedmiotem oceny Sądu. Należy podkreślić, że stosowanie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach skargi. W tym zaś zakresie w skardze kasacyjnej żadnych zarzutów nie podniesiono. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej cofnął zarzuty określone w pkt b skargi kasacyjnej, co wobec uznania przez Sąd pierwszej instancji legitymacji T. B. do wniesienia skargi nie budzi wątpliwości Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.