VI SA/Wa 1369/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. sprawy ze skargi R. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części objętej pkt 1 i pkt 2; 2. stwierdza, że decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżących R. K. i M. K. 716,00 (siedemset szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu [...] lipca 2004 r. w miejscowości N., na ul. G., Inspektor Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] przeprowadził kontrolę samochodu marki R. o numerze rejestracyjnym [...], którym był przewożony ładunek na trasie C. – N. Powyższy pojazd z przyczepą znajdował się w dyspozycji K. R. i K. M., wykonujących działalność gospodarczą w formie spółki prawa cywilnego pod nazwą P. Ważenia pojazdu dokonano na stanowisku w N., którego pomiar wykonał geodeta uprawniony, a użyte do ważenia wagi posiadały ważne świadectwa legalizacyjne. W wyniku ważenia zestawu jezdnego kontrola ustaliła, że na drodze o dopuszczalnym nacisku osi pojedynczej na drogę do 80 kN wystąpiły następujące przekroczenia. Na drugiej osi przekroczenie wyniosło 30,71 kN oraz na osi 4 i 5 łącznie 20,43 kN. Z kontroli pojazdu został sporządzony protokół, który kierowca podpisał, nie zgłaszając żadnych uwag. W powyższym stanie faktycznym Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] w dniu [...] września 2004 r. wydał decyzję [...], którą nałożył na K. R. i K. M. karę pieniężną w kwocie 2.520 złotych za przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej na drogę o 30,71 kN i karę pieniężną w kwocie 1.800 złotych za przekroczenie nacisku dopuszczalnego dla potrójnej osi przyczepy (naczepy) o 20,43 kN. Łącznie wymierzona kara wyniosła 4.320 złotych. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wstrzymania jej wykonania. Organ I instancji wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W odwołaniu składający odwołanie postawił zarzut dokonania kontroli na stanowisku niezalegalizowanym przez uprawnionego geodetę oraz użycie do kontroli wag nieposiadających legalizacji. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] skierowaną do P. reprezentowanej przez Pana K. P., Kancelaria Prawnicza S.C. ul. W. 2 [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości ustalenia faktyczne i argumentację prawną w niej zawartą. Odnosząc się do zarzutu braku legalizacji wag użytych do kontroli i dokonania tej kontroli na nieodpowiednim stanowisku pomiarowym organ administracji podniósł, że do kontroli użyte zostały wagi z aktualną legalizacją, natomiast stanowisko kontrolne było pomierzone przez uprawnionego geodetę. Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2005 r. R. K. i M. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący postawili zarzut naruszenia przepisów postępowania przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów z naruszeniem art. 77 k.p.a. Skarżący podnieśli, że kierowca, wbrew twierdzeniom kontrolujących, nie został pouczony o zasadach przeprowadzenia pomiarów i przysługujących mu prawach. Nadto w aktach sprawy nie było protokołu z pomiarów pochylenia terenu na stanowisku kontrolnym oraz świadectw legalizacji wag użytych do kontroli. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1274/05 1) stwierdził, nieważność zaskarżonej decyzji 2) stwierdził, że decyzja w pkt. 1 nie podlega wykonaniu 3) zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżących R. K. i M. K. kwotę 974 złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż stroną postępowania w sprawie było P. W żadnym wypadku stroną nie był P., do którego to Główny Inspektor Transportu Drogowego skierował zaskarżoną decyzję administracyjną. Skierowanie zatem aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną postępowania administracyjnego stanowi naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. skierowaną do Pana K. P., Kancelaria Adwokacka ul. W. 2 [...], reprezentującego R. K. i M. K. 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2.520 złotych i nałożył karę pieniężna w wysokości 4.800 złotych na podstawie lp. 6 pkt 7 lit. d) i e) załącznika nr 2 do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 179, poz. 1486), 2) na mocy art. 139 k.p.a. ograniczył nałożoną w pkt. 1 karę pieniężną do jej pierwotnej wysokości 2.520 złotych 3) uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w toku postępowania międzyinstancyjnego uległ zmianie stan prawny sprawy w związku z obowiązującą od dnia 4 października 2005 r. ustawą z dnia 29 lipca 20005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 179. poz. 1486), którą organ II instancji zastosował ponownie rozpoznając sprawę. Z tego też względu z uwagi na fakt, że Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] wydał decyzję na podstawie nieobowiązujących w chwili orzekania przez organ odwoławczy przepisów, a także biorąc pod uwagę, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, gdyż naruszenie ustawy o drogach publicznych jest ewidentne. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 2.520 złotych i nałożył karę pieniężną w wysokości 4.800 złotych zgodnie z lp. 6 pkt 7 lit. d) i e) załącznika nr 2 do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., zmieniającej ustawę o drogach publicznych. Na mocy art. 139 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego ograniczył karę pieniężną w ww. zakresie kar do wysokości 2.520 złotych. Odnośnie naruszenia dotyczącego przekroczenia dopuszczalnego nacisku na potrójną oś w naczepie Główny Inspektor Transportu Drogowego, w związku ze zmianą przepisów uchylił decyzję organu I instancji w tym zakresie i umorzył postępowanie I instancji w tej części, albowiem w niniejszej sprawie pomiar wykazał, że nacisk na potrójną oś w naczepie wynosiła 18,76 tony i nie przekraczała ustalonego poziomu w znowelizowanej ustawie o drogach publicznych, dlatego tez należało stwierdzić normatywność zespołu pojazdów i odstąpić od nałożenia kary pieniężnej. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszeń k.p.a., Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana w zgodności z przepisami procedury administracyjnej. Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 156 § 1 ust. 4 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. także art. 77 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie rozpatrzył odwołanie skarżących od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2004 r. dopuszczając się rażącego naruszenia prawa, a to art. 64 § 4 k.p.a. bowiem wbrew nałożonemu przez ustawodawcę obowiązkowi nie powiadomił skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie przez co tym samym doszło do naruszenia prawa strony do obrony. Wbrew zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1274/05 organ administracji w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżących, w tym podniesionych na rozprawie. Zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi, który w decyzji został wskazany jako ten przedsiębiorca, który wniósł odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2004 r. Również oznaczenie strony nie jest prawidłowe, bowiem skarżącymi są, co podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swym orzeczeniu, P. a nie P. Z treści decyzji administracyjnej ani z jej uzasadnienia nie można wywieźć, że akt ten dotyczy skarżących, stroną postępowania jest odwołujący się przedsiębiorca K. P. W uzasadnieniu decyzji błędnie oznaczono organ, który wydał decyzję w I instancji jako Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...]. Równie wadliwa jest sentencja zaskarżonej decyzji, przez co tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem najpierw uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając co do jej istoty, a następnie utrzymano ją w mocy. Utrzymanie w mocy nieistniejącej decyzji prowadzi do rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co powoduje nieważność decyzji odwoławczej. Nadto takie wstrzymanie (pkt 1 decyzji) prowadzi do naruszenia przepisu art. 139 k.p.a. – zakaz reformationis in peius – wbrew ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. strona popierając skargę, wskazała, że jej przedmiotem jest pkt 1 i pkt 2 decyzji z dnia 28 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej kierując się kryterium prawnym a nie słusznościowym tj. badają czy zaskarżona decyzja bądź też inny akt lub czynność są zgodne z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270 z poźn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Skarga analizowana stosownie do wymienionych kryteriów podlega uwzględnieniu aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Wydając zaskarżoną decyzję (pkt 1 i 2) Główny Inspektor Transportu Drogowego uwzględnił fakt, że pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji i przez organ odwoławczy nastąpiła zmiana przepisów prawnych, albowiem od 4 października 2005 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 179 poz. 1486) oraz orzekając organ ten zastosował nowe prawo. Z powyższym stanowiskiem organu, w ocenie Sądu, nie można się zgodzić. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 1/06, ONSA I WSA 2006/3/71) powyższa zasada dotycząca stosowania przepisów prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania decyzji – nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administarcyjnoprawnego a datą wydania decyzji nie miały miejsca zmiany przepisów prawa. Natomiast, jeżeli zdarzenie prawne miało miejsce przed wydaniem innych przepisów prawnych, niż te które obowiązywały w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie powstają wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non orgit), który to zakaz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażony w art. 2 Konstytucji RP. Zakaz ten chociaż nie został wyrażony w Konstytucji stanowi podstawową zasadę porządku prawnego. Naruszenie zasady prawa lex retro non agit prowadzi zazwyczaj niejako automatycznie do naruszenia innych zasad konstytucyjnych tj. zasady zaufania obywateli do państwa i stanowiącego prawa oraz zasady ochrony praw nabytych. W powołanej uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z "naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa wstecz mówimy wtedy gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości" zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów". Niewątpliwie nowe kryteria miały zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych wprawdzie przed jej wejściem w życie, lecz trwających dalej po wejściu w życie nowej ustawy. Jak wynika jednak z akt sprawy z taką sytuacją w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia, albowiem konkretne naruszenie przez R. K. i M. K. dopuszczalnych nacisków osi na drogę były właśnie "zdarzeniami z przeszłości", zakończonymi przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486). Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że do kar administracyjnych mają zastosowanie reguły właściwe dla prawa karnego, a dotyczące stosowania przepisów najkorzystniejszych dla strony. W swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2004 r. k.18/03, OTK-A2004, nr 10 poz. 103). Mając zaś na uwadze gwarancyjną funkcję prawa represyjnego przyjąć należy, iż podmiot naruszający prawo mógł w oparciu o zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oczekiwać zastosowania wobec niego sankcji w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie, gdy dopuścił się naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 994/040). Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Jednocześnie w oparciu o art. 200 powołanej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania.