I SA/Wa 1192/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] S. A. w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Budownictwa, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], którą organ ten stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia PP Zakład [...] działkami położonymi w P. - w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...] położonych w P. przy ul. [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PP Zakład [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P. i oznaczonego jako działki nr [...] i [...] przy ul. [...] i działki nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz nabycie własności budynków, budowli i urządzeń położonych na tym gruncie. Pismem z dnia 5 czerwca 2003 r. Prezydent Miasta P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej podnosząc, że przedmiotowe działki uległy komunalizacji z mocy prawa. Z akt wynika, że działki nr [...] i nr [...], wymienione w decyzji uwłaszczeniowej, uległy komunalizacji, tzn. stały się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Miasta P. Legalność decyzji komunalizacyjnych ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku sygn. akt I SA/Wa 1099/04 z dnia 10 czerwca 2005 r. oddalającym skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Tym samym w dniu 5 grudnia 1990 r. działki nr [...] i [...] nie były własnością Skarbu Państwa, lecz własnością Gminy. Konsekwencją tego jest fakt, iż organem właściwym do wydania decyzji uwłaszczeniowej, stosownie do art. 2 ust. 3 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r., był ówczesny zarząd gminy, a nie organ wojewódzki. Wyczerpuje to przesłankę z art. 156 § 1 kpa, mającą charakter obligatoryjny. Powyższe rozumowanie wskazujące na naruszenie przez organ wojewódzki przepisów o właściwości w wydanych decyzjach uwłaszczeniowych wynika także z orzecznictwa administracyjnego w tym zakresie (m.in. wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA 1530/02 z dnia 5 września 2002 r., sygn. akt I SA 1861/01 z dnia 25 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1291/01 z dnia 14 stycznia 2003 r., oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA 1378/02 z dnia 19 lutego 2004 r.). W skardze na decyzję Ministra Budownictwa Zakład [...] S.A. w W. – następca prawny uwłaszczonego decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r. PP Zakład [...], zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. naruszenie art. 97 § 2 kpa poprzez przedwczesne wydanie decyzji mimo, że nie ustały przyczyny uzasadniające podjęcie postępowania; 2. naruszenie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa poprzez wydanie decyzji z naruszeniem prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i bez umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; 3. naruszenie art. 20 kpa poprzez błędne ustalenie, że "organ wojewódzki" był niewłaściwy do wydania decyzji uwłaszczeniowej oraz brak wskazania organu właściwego; 4. naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż obie decyzje organu nadzoru naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Organ nadzoru uznał, że podlegająca ocenie w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. w sprawie uwłaszczenia poprzednika prawnego skarżącego m.in. działkami nr [...] i nr [...] w P. przy ul. [...] rażąco narusza prawo, gdyż została wydana przez organ niewłaściwy, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tej decyzji w oparciu o przesłankę nieważności decyzji uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W ocenie Sądu stanowisko takie organu nadzoru jest błędne. Decyzja uwłaszczeniowa była wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] czerwca 1996 r. Nie toczyło się jeszcze wówczas postępowanie komunalizacyjne na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Decyzja stwierdzająca, że przedmiotowe działki Skarbu Państwa stały się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Miasta P. wydana została dopiero w 2003 r. Przepis art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w oparciu o który Wojewoda [...] wydał kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję stanowił, że decyzje w sprawie uwłaszczenia wydaje wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W dacie wydania przez Wojewodę decyzji uwłaszczeniowej właścicielem objętych nią nieruchomości był Skarb Państwa i w tej sytuacji organ nadzoru niezasadnie uznał, że naruszone zostały przepisy o właściwości. Wprawdzie późniejsza decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ma charakter deklaratoryjny i stwierdza nabycie własności przez gminę z mocy prawa z datą wejścia w życie tej ustawy, ale zawiera ona również element konstytutywny – gmina może dysponować mieniem komunalnym dopiero wówczas, gdy decyzja stanie się ostateczna. Do tego czasu gmina nie jest uprawniona do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji, a tym samym zarząd gminy nie może uznać się właściwym do rozpoznania sprawy o uwłaszczeniu (por. postanowienie siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. akt OSA 6/01 – ONSA 2002/3/94). Decyzja Wojewody stanowi sformalizowany i jedyny dowód nabycia przez gminę składników będących mieniem państwowym. Sytuacja taka powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich. Nabycie mienia komunalnego stanowi uwłaszczenie gminy częścią mienia ogólnonarodowego i ma charakter pochodny – gmina staje się następcą Skarbu Państwa – tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lutego 2004 r. sygn. akt II CK 404/02 (Lex nr 157282), w którym powołał się na wcześniejsze analogiczne orzeczenie Sądu Najwyższego dotyczącego tej kwestii, przede wszystkim uchwałę z dnia 29 lipca 1993 r. III CZP 64/93 – OSN 1993/12/209 i na uchwałę z dnia 2 sierpnia 1994 r. III CZP 94/94 – OSNC 1995/1/9. Należy wiec uznać, że organ niezasadnie stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa, co uzasadnia uchylenie obu decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym. Podobny pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził m. in. w prawomocnych wyrokach: z dnia 14 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 127/05, z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1193/06, z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2062/06 (nie publik.). Tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyrokach sądów administracyjnych, powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W wyrokach tych Sądy nie dokonały w ogóle analizy charakteru prawnego decyzji komunalizacyjnej, co doprowadziło w nich do wniosku, że uwłaszczenia dokonał organ niewłaściwy. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji wyroku.