II SA/Wa 575/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spraw.) Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Asesor WSA Jacek Fronczyk Protokolant Marcin Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 2000 r. nr [...] i [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego -oddala skargę- Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., na podstawie art. 9b ust. 4 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej z 18 lutego 2000 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 239), nadał M. C. stopień nauczyciela mianowanego. W dniu [...] maja 2002 r. organ ten po raz kolejny na podstawie art. 9f ust. 1 ustawy -Karta Nauczyciela nadał wyżej wymienionej stopień nauczyciela mianowanego. Na wniosek dyrektora Wydziału Oświaty Urzędu Miasta P., [...] Kurator Oświaty na podstawie art. 9h ust. 2 Karty Nauczyciela i art. 156 § 1 pkt 7 kpa, decyzją z [...] listopada 2003 r. stwierdził nieważność obu decyzji. W uzasadnieniu podał, że nauczycielka do [...] kwietnia 2000 r. nie posiadała kwalifikacji wymaganych art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy -Karta Nauczyciela. Zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy z 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy -Karta Nauczyciela i zmianie niektórych ustaw, mogła uzyskać stopień nauczyciela stażysty, gdyż w dniu wejścia w życie powołanej ustawy zmieniającej była zatrudniona na podstawie umowy o pracę. Nie była więc uprawniona do uzyskania aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze na powyższą decyzję M. C. podniosła naruszenie art. 7, 77 i 8 kpa przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydanie decyzji powodującej utratę zaufania do rzetelności działania organów oraz naruszenie art. 27 ustawy z 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy - Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 1194). W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 24 lutego 2005 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe pełnomocnika skarżącej z dnia 22 lutego 2005 r., w którym podniesiono, że organy wydające w sprawie decyzję nie wzięły pod uwagę przepisu art. 156 § 2 kpa zgodnie, z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1 i 3, 4 i 7 jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, co zdaniem wnoszącej skargę miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Podniesiono, że M. C. w wyniku nadania stopnia awansu zawodowego otrzymała wzrost świadczeń pracowniczych oraz wiele innych przywilejów zawodowych, pozostając jednocześnie w dobrej wierze, że uzyskała te uprawnienia zgodnie z prawem. W związku z uzyskaniem stopnia nauczyciela mianowanego skarżąca zrezygnowała z pracy na etacie [...] w Zespole Szkół [...] w P. W wyniku wydania zaskarżonej decyzji traci wszystkie przywileje i uprawnienia a także ponosi straty finansowe. Musi także na nowo rozpocząć odbywanie stażu, co ocenia jako niesprawiedliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1328/04 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej M. C. od tego wyroku uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu NSA uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 135 i 141 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z pominięciem przez sąd I instancji przy rozpoznaniu sprawy zarzutu nieustosunkowania się do okoliczności, o których stanowi art. 156 § 2 kpa. Ten ostatni przepis wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli m.in. decyzja weryfikowana w trybie nadzoru wywołała nieodwracalne skutki prawne. Sąd kasacyjny zwrócił uwagę, że w piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2005 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przed dniem rozprawy, strona skarżąca podniosła zarzut wystąpienia w tej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, które jej zdaniem stanowiły przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji nadających stronie stopień nauczyciela mianowanego. Zarówno przepis art. 134 jak i 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązywały Sąd do rozpatrzenia sprawy także w tym aspekcie i ustosunkowanie się do podniesionego zarzutu w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z wymaganiami art. 141 § 4 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał sprawy w tym zakresie, ograniczając się jedynie do oceny istnienia pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, co spowodowało rozpoznanie sprawy w niepełnym zakresie stanowiąc naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do przepisu art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawiając stan sprawy w uzasadnieniu wyroku wskazał, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie neguje ustalonego stanu faktycznego i przyjętej oceny, że skarżąca nie spełniała warunków określonych w ustawie - Karta Nauczyciela do nadania jej stopnia nauczyciela mianowanego. Tak więc należy w sprawie uznać za bezsporne, że M. C. do dnia [...] kwietnia 2000 r. nie posiadała kwalifikacji wymaganych art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela, a w dniu wejścia w życie ustawy była zatrudniona na podstawie umowy o pracę. Zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy z 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela i zmianie niektórych ustaw, mogła więc uzyskać stopień nauczyciela stażysty. Skoro wymieniona nie miała prawa do uzyskania aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego, to organ nadając jej ten stopień awansu zawodowego rażąco naruszył prawo. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą wsteczną, a więc zawsze nawiązuje do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. W przypadku ujawnienia każdej ciężkiej wady decyzji należy ustalić charakter skutków prawnych, które ona spowodowała. Organ nadzoru ma zatem obowiązek zbadać, czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego właśnie z tego dnia i w zależności od wyników ustaleń stwierdzić nieważność wadliwej decyzji, bądź też w razie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wydać w trybie art. 158 § 2 kpa decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji są zgodnie art. 156 § 2 takie jej skutki prawne, które mają znamię nieodwracalnych. Tak więc brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi jeśli do "odwrócenia skutków prawnych" decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć. Ma to miejsce zarówno w sytuacji gdy przepisy prawa materialnego, czy też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji, jak też gdy nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego. Wówczas skutek prawny ma cechę nieodwracalnego. Jeżeli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego (art. 16 § 2 kpa) (wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95, OSNAPiUS 1995, nr 18, poz. 223). Generalnie rzecz ujmując, nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji: a) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, b) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa (np. pozbawiono osobę uprawnień, których nie można przywrócić czy to z uwagi na utratę pewnych kwalifikacji przez tę osobę, czy też ze względu na zmianę stanu prawnego), c) nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Przy ocenie kwestii "odwracalności" skutków prawnych decyzji nie powinny być brane pod uwagę późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji (wyr. NSA z dnia 28 września 2001 r., I SA 326/01, niepubl.) por. przykładowo Komentarz do art.156 kodeksu postępowania administracyjnego G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005, LEX). Sąd rozpatrując skargę na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o nadaniu skarżącej stopnia awansu zawodowego, uznał że nie zaistniały wyszczególnione wyżej przeszkody do zniesienia skutków prawnych wadliwej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...], a także z dnia [...] maja 2002 r. nr [...], co tym samym oznacza brak negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji, o której stanowi art. 156 § 2 kpa. Reasumując, wydanie w dniu [...] kwietnia 2004 r zaskarżonej decyzji przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, utrzymującej w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z [...] listopada 2003 r. stwierdzającą nieważność wcześniej powołanych decyzji Prezydenta Miasta P. znajduje podstawę w przepisach prawa zarówno procesowego jak i materialnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.