II OSK 1596/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Małgorzata Stahl ( spr.) Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Bożena Walentynowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 444/05 w sprawie ze skargi B. T. na uchwałę Zarządu Powiatu Ś. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia konkursu na wybór podmiotu zewnętrznego do opracowania i wdrożenia programu restrukturyzacyjnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ś. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 444/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę B. T. na uchwałę Zarządu Powiatu Ś. z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia konkursu na wybór podmiotu zewnętrznego do opracowania i wdrożenia programu restrukturyzacyjnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ś. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia 1 lipca 2005 r. B. T. wezwał Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego i uprawnień, do jakiego doszło w wyniku powyższej uchwały zarzucając jej naruszenie art. 32 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 7 i nast. ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 z późn. zm.) Uchwałą z dnia 1 marca 2005 r. odmówiono uchylenia uchwały z dnia 12 lipca 2004 r. W uzasadnieniu wskazano, że uchwała ta nie narusza praw mieszkańców powiatu do otrzymywania świadczenia opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Świadczenia są bowiem wykonywane na tych samych zasadach, co dotychczas, program restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ś. został sporządzony nieodpłatnie, a ze środków publicznych zapłacono jedynie za usługi doradztwa personalnego, zamówionego odrębną umową. W skardze na uchwałę B. T. wniósł o jej uchylenie, stwierdzając, że postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na przyjęcie i przeprowadzenie programu restrukturyzacji nie mogło być przeprowadzone w trybie konkursu, ponieważ zamówienie publiczne dotyczyło świadczenia usług, co wyklucza możliwość stosowania tego trybu . Skarżący podniósł, że nieprawidłowo została ustalona wartość zamówienia, a wynik konkursu był z góry przesądzony. Skarżący jako radny Rady Miejskiej w Ś., jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, a podnoszone zarzuty sprowadzają się do ochrony porządku prawnego, przy czym bez znaczenia jest to, iż skarżący jest radnym. Gmina nie sprawuje kontroli ani nadzoru nad zgodnością z prawem uchwał organu powiatu. Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, która nie była podpisana i została nadana przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie mogła zostać uznana za pismo strony i podlegać uzupełnieniu w zakresie tego braku. Podpisanie skargi na wezwanie sądu nastąpiło po upływie 30 dniowego terminu do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyjaśnił, że skarga B. T. spełnia wymogi formalne zarówno co do terminu jej złożenia, uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia, jak i co do charakteru sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia. Następnie Sąd podkreślił, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów kpa, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W skardze podniesiono, że interes prawny skarżącego wynika z przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym określono charakter mandatu radnego oraz z art. 68 Konstytucji, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i art. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Na podstawie tych przepisów skarżący stwierdził, że zarządzanie szpitalem odbywa się w sposób sprzeczny z prawem, zagraża zdrowiu mieszkańców, a to stanowi o jego interesie prawnym legitymującym do zaskarżenia uchwały. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienia, w szczególności zaś nie narusza ona tych uprawnień skarżącego, które wynikają ze wskazanych przez niego przepisów prawa. Sąd nie zauważył, aby inne uprawnienie lub interes prawny skarżącego zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Uchwała ta nie wpływa bezpośrednio na funkcjonowanie szpitala, a interes skarżącego może mieć ewentualnie charakter faktyczny a nie prawny. Przekonanie skarżącego o niesłuszności uchwały Zarządu Powiatu nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia członka społeczności lokalnej i nie legitymuje do wniesienia skargi w trybie art. 87 ustawy. Ponadto Sąd wskazał, że niesłuszny jest zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów Prawa zamówień publicznych, skoro zamówienie opracowania Programu restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej miało charakter nieodpłatny, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik B. T. zarzucił naruszenie art. 87 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym przez jego niezastosowanie, naruszenie normy art. 87 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607) przez jej niezastosowanie, naruszenie art. 87 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niezastosowanie, naruszenie art. 87 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i art. 2 ust. 1 ustawy oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez ich niezastosowanie i w konsekwencji odmowę uznania, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Zarządu Powiatu . W ramach tej samej podstawy prawnej zarzucono pośrednio naruszenie art. 7 i nast. ustawy Prawo zamówień publicznych przez przyjęcie, że w danym stanie faktycznym nie znajdowały one zastosowania. Ponadto zarzucono naruszenie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez jego niezastosowanie. Z powyższych względów pełnomocnik wnosił o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a w razie uznania, że druga podstawa kasacyjna nie jest uzasadniona, uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w myśl art. 87 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, skargę na uchwałę organu powiatu można wnieść do sadu w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy wyrażą na to zgodę. W niniejszym postępowaniu skarżący wniósł skargę zarówno w imieniu własnym, jak i w imieniu grupy mieszkańców powiatu – zainteresowanych udziałem w przetargu na świadczenie usług objętych zamówieniem zawartym (zdaniem skarżącego) w zaskarżonej uchwale. Interes prawny tych osób wynika z fundamentalnych norm konstytucyjnych i z konkretnych norm prawa o swobodzie przedsiębiorczości, czy prawa zamówień publicznych, wprowadzających równość wszystkich przedsiębiorców w jawnej procedurze przetargu publicznego. Ten aspekt nie został przez Sąd rozważony, choć nie został zakwestionowany przez stronę przeciwną. W myśl norm Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, która zakłada jak najszerszy udział obywateli gminy w sprawowaniu władzy, trudno byłoby uznać niemożliwość zaskarżenia przez mieszkańca gminy uchwał w sprawie wydatkowania pieniędzy publicznych. Interes prawny skarżącego wynikał także z pełnionej przez niego funkcji radnego miasta Ś., którego mieszkańcy korzystają w największym stopniu z polityki ochrony zdrowia realizowanej przez powiat w sytuacji gdy w myśl art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radny jest obowiązany kierować się dobrem wspólnoty gminnej. Zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i art. 2 ust. 1 ustawy oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez ich niezastosowanie pozostawiono do rozwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut naruszenia norm art. 7 i nast. prawa zamówień publicznych, przez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy nie miały one zastosowania, jest poparty kilkunastoma orzeczeniami sądów i organów oraz wypowiedziami doktryny prawniczej, których część przytoczono w skardze kasacyjnej. Następnie podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował, iż stosowanie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych jest obowiązkowe, a tryb konkursu nie może być stosowany do zamawiania usług. Na koniec zauważono, że teza wyroku o nieodpłatnym charakterze usług świadczonych przez przedsiębiorcę mającego wdrażać program restrukturyzacji jest nieuzasadniona, gdyż odpłatnego charakteru części usług nie kwestionowała nawet strona przeciwna. Teza ta jest sprzeczna z treścią umów zawartych przez powiat Ś., z których wynika wprost, iż są zawierane w następstwie konkursu, a w umowach tych przewidziano konkretne wynagrodzenie dla podmiotu świadczącego usługi restrukturyzacji. Ponieważ niezastosowanie trybu zamówień publicznych w sprawie jest okolicznością bezsporną podtrzymano wszystkie zarzuty w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy zaznaczyć , że Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)orzeka w granicach skargi kasacyjnej ,biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na powyższe szczególnego znaczenia nabiera prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz. 1592 ze zm.) oraz art. 87 ust. 1 pow. ustawy w związku z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r.,Nr 124,poz.607 i z 2006 r.,Nr 154,poz.1107), z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz.1591 ze zm.) oraz w związku z art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej(Dz.U. z 1991 r.,Nr 91,poz.408 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2004 r.,poz. 2135 ze zm.) – poprzez ich niezastosowanie. Istotnie , Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważał odrębnie kwestii naruszenia interesu prawnego innych mieszkańców gminy, którzy podpisali znajdujące się w aktach pełnomocnictwo do występowania przez skarżącego w ich imieniu. W sytuacji jednak gdy Sąd ten uznał , że B. T. ani jako mieszkaniec Gminy ani jako radny nie wykazał naruszenia jego prawnego interesu lub uprawnienia, brak rozważań dotyczących naruszenia interesu innych mieszkańców ( bliżej nie zidentyfikowanych, pełnomocnictwo zawiera jedynie podpisy , bez numerów PESEL, bez numerów dowodów osobistych oraz bez adresów) nie miał wpływu na wynik sprawy, tym bardziej że – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - skarżący wywodził interes prawny tych osób z bliżej nieokreślonych norm konstytucyjnych, z konkretnych ale niewskazanych norm prawa o swobodzie przedsiębiorczości, czy z – ogólnie powołanego – prawa zamówień publicznych, wprowadzającego równość wszystkich przedsiębiorców w jawnej procedurze przetargu publicznego. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że tak określony interes wskazanych mieszkańców miał oparcie w normie prawnej interes ten kreującej nie może być uznane za uzasadnione, normy takiej bowiem nie wskazano i nie wynika ona z innych norm, których naruszenie – poprzez ich niezastosowanie – zarzuca skarżący. Naruszenie interesu prawnego skarżącego nie wynikało także z niezastosowanego przez Sąd I Instancji przepisu art. 87 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Artykuł 3 ust. 1 Karty określa ogólną koncepcję samorządu lokalnego , jej istotę stanowiąc, że samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. W ust. 2 tego artykułu określono formy realizowania tego prawa ( przez rady lub zgromadzenia). Zwrot " w granicach prawa" ,odsyła do norm prawa krajowego ( niesprzecznego z Kartą ) ,określającego formy w jakich społeczności lokalne realizują swoje uprawnienia do kierowania i zarządzenia zasadniczą częścią spraw publicznych. Sąd nie rozważał interesu prawnego B.T. i reprezentowanych przez niego innych osób na płaszczyźnie art. 87 ust. 1 u.s.p. w zw. z powołanym artykułem Karty. Ogólność art. 3 ust. 1 EKSL i odesłanie do prawa krajowego ( w tym przypadku do wskazanego art. 87 u.s.p.) nie pozwala w tej konkretnej sprawie na oparcie na nim zarzutu naruszenia interesu prawnego skarżącego a w konsekwencji jego niezastosowanie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Kolejny zarzut nawiązuje do przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu radny zobowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Źródłem interesu prawnego Kub uprawnienia może być , jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyłącznie skonkretyzowana norma prawa materialnego przy czym przepis art. 87 ust. 1 wprowadza dla wnoszącego skargę na uchwałę organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej obowiązek wykazania nie tylko istnienia interesu prawnego lub uprawnienia w zaskarżeniu uchwały ale, dalej idący ,wymóg wykazania naruszenia tego interesu prawnego lub uprawnienia. Przepis art. 23 ust. 1 u.s.g. nie może stanowić samoistnej podstawy skargi, wymaga uzupełnienia w postaci konkretnych przepisów , które zostały naruszone. Nie można negować , nie robi tego także Sąd , uprawnień skarżącego do kierowania się dobrem mieszkańców - członków wspólnoty gminnej. Powszechność prawa do zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego jest o tyle pozorna, że z prawa tego może korzystać tylko ten, kto wykaże naruszenie jego konkretnego, prawnego interesu lub uprawnienia . Skarżący nie wykazał w czym tkwi naruszenie jego interesu prawnego jako radnego w kontekście obowiązku wynikającego z przepisu art. 23 ust. 1 u.s.g. , wykazał jedynie , niewątpliwie, istnienie interesu faktycznego. Skarżący jest radnym Rady Miejskiej w Ś. i w kręgu jego uprawnień i obowiązków mieszczą się sprawy ochrony zdrowia mieszkańców gminy. Zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu " w sprawie przyjęcia konkursu na wybór podmiotu zewnętrznego, który opracowałby i wdrożył program restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej oraz utworzy Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Ś." nie narusza jednak interesu prawnego skarżącego ani mieszkańców , których reprezentował, nie wpływa bezpośrednio ani na funkcjonowanie szpitala ani za zakres świadczeń medycznych udzielanych mieszkańcom. Przekonanie o bezprawności bądź niesłuszności postanowień przedmiotowej uchwały nie wystarcza do uznania , że interes prawny skarżącego jako radnego i jako mieszkańca został tą uchwałą naruszony. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 87 ust. 1 u.s.p. w z. z art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej( obecnie t.j. Dz.U. z 2007 r.,Nr 14,poz.89) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210,poz.2135 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie. Zarzut ten jest niezrozumiały zważywszy na treść powołanych przepisów. Przepis art. 5 ustawy o z.o.z . stanowił ( w dacie orzekania ) że zakład opieki zdrowotnej udziela świadczeń zdrowotnych ogółowi ludności ,ludności określonego obszaru lub określonej grupie, a przepis art. 2 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określał zakres podmiotowy prawa do korzystania ze świadczeń. Tych przepisów sąd nie naruszył poprzez ich niezastosowanie bo przedmiot zaskarżonej uchwały był inny a, jak wyjaśnił Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaskarżona uchwała nie miała bezpośredniego wpływu na funkcjonowanie szpitala. Tym samym nie miała bezpośredniego wpływu na zakres podmiotowy prawa do świadczeń zdrowotnych i ustawowy zakres działania zakładu opieki zdrowotnej. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia o jakim mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. musi mieć charakter rzeczywistego naruszenia prawa, dającego się wykazać w dacie wnoszenia skargi. Nie może to być naruszenie prawa hipotetyczne, potencjalne, do którego dojść nie musi. Jak już wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej a te wyznaczają powołane w niej podstawy kasacji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie – pośrednio - bezwzględnie obowiązujących norm art. 7 i następnych ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych( t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 164,poz.1163 ze zm.).Takie określenie zarzutów poprzez wskazanie jako naruszony jednego przepisu art. 7( ustanawiającego ogólne zasady postępowania w sprawach zamówień publicznych, których naruszenie wymagałoby badania innych przepisów P.z.p. ) i – ogólnie – pozostałych przepisów Prawa zamówień publicznych ( ustawy bardzo obszernej , liczącej 227 artykułów) nie spełnia wymogów skargi kasacyjnej i czyni kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie niemożliwą i nieuprawnioną. Prawo zamówień publicznych to ustawa szczególna, zawierająca regulacje dotyczące kontroli przestrzegania jego postanowień m.in. poprzez przyznanie osobom, których interes prawny został naruszony, prawa do wnoszenia protestów i odwołań a także do uruchamiania postępowania przed sądem powszechnym. Nieprawidłowości w zakresie zarządzania finansami publicznymi mogą być także badane na płaszczyźnie przepisów dotyczących naruszenia dyscypliny finansów publicznych , m.in. w związku z naruszeniem Prawa zamówień publicznych. Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, w oparciu o przepis art.184 P.p.s.a. ,należało orzec jak w sentencji.