I OSK 1484/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w 13 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 575/07 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] nr [...] [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od H. W. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 575/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę H. W. i uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], uchylającą decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...], o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia 11 września 2006 r. J. S., H. W. i J. K. wystąpiły o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ich ojca – A. K. - poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., nieruchomości położonej w miejscowości Bobrowniki Wielkie, powiat Wołkowysk, województwo Białostockie, obecnie znajdującej się na terytorium Białorusi. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia K.p.a., oraz art. 7 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418), zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o realizacji prawa do rekompensaty, odmówił uwzględnienia powyższego wniosku. Wojewoda wyjaśnił, że sprawa była przedmiotem wcześniejszego rozpoznania w trybie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2003 r., Nr 6, poz. 39) i zakończyła się decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r., nr [...], uchylającą decyzję Wojewody Pomorskiego i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ wskazał, że na podstawie art. 27 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte a niezakończone przed dniem wejścia w życie w tej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Regulacje powyższej ustawy nie mają zastosowania do osób pozostawiających nieruchomości w związku z repatriacją, która nastąpiła na podstawie umowy zawartej 25 marca 1957 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U Nr 47, poz. 222) – repatriacja na podstawie przepisów tej umowy odbywała się bowiem dobrowolnie a osoby nią objęte mogły rozporządzać swoim mieniem. Oznacza to, że nieruchomość położona w miejscowości Bobrowniki Wielkie została opuszczona przez A. K. w 1958 r. dobrowolnie, w ramach repatriacji odbywającej się na podstawie umowy z 25 marca 1957 r. radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji (...), a zatem w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o realizacji prawa do rekompensaty i z tej przyczyny odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty. Od powyższej decyzji odwołała się H. W. podnosząc, iż opuszczenie przedmiotowej nieruchomości przez jej rodziców nie nosiło znamion dobrowolności. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł, że z Karty Repatriacyjnej wynika, iż A. K. przybył do Polski w dniu 14 kwietnia 1958 r. a zatem nie w ramach układów zawartych w 1944 r. lub układu z 1945 r. Wskazał jednak, że prawodawca w ustawie o realizacji prawa do rekompensaty zawarł przesłankę "innych okoliczności związanych z wojną" i nie wymienił tych okoliczności przykładowo lub enumeratywnie, a zatem za spełnienie przesłanek ustawowych z art. 1 ust. 2 tej ustawy należy uznać również te okoliczności mające związek z wojną z 1939 r., które zmuszały do opuszczenia byłego terytorium RP a były następstwem tejże wojny - dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy wskutek bezpośrednich działań wojennych rozpoczętych w 1939 r., właściciel nieruchomości został wywieziony na Syberię, znalazł się poza obszarem Kresów jako niemiecki jeniec wojenny lub robotnik przymusowy a także jako żołnierz polskich sił zbrojnych walczących na Zachodzie, który powrócił do kraju w innym trybie, niż przewidywały to tzw. umowy republikańskie, wymienione w art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Następnie organ podniósł, że S. G. w swoim oświadczeniu złożonym w dniu 27 lipca 2006 r. stwierdziła, że warunki życia w tym czasie dla polskich rodzin były bardzo trudne bowiem zabierano ziemię i budynki gospodarcze do kołchozu, stosowano przymusową pracę w kołchozie, występowały prześladowania religijno – narodowościowe, a także podała, że w latach 50-tych A. K. uciekał do lasu, aby ustrzec się przed aresztowaniem. Podkreślił, że wnioskodawczynie już w samym wniosku jako okoliczności dotyczące repatriacji i pozostawienia mienia wskazały na zabranie ziemi do kołchozu, przymusową pracę i prześladowanie ich rodziny z uwagi na polskie pochodzenie. Następnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien wyjaśnić kwestię opisanych prześladowań rodziny z racji jej narodowości polskiej. Zaznaczył, że okoliczność, iż wnioskodawczynie w piśmie z dnia 28 września 2006 r. oświadczyły, że nie posiadają innych dokumentów niż te, które zostały złożone do akt sprawy, nie stoi na przeszkodzie dopuszczeniu dowodów z zeznań świadków. Organ odwoławczy odnotował, że z wyroku Sądu Wojewódzkiego w Słupsku z dnia 30 lipca 1991 r. (sygn. akt I C 478/91) wynika, iż A. K. w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. istotnie pozostawił na terenach nie wchodzących obecnie w skład Państwa Polskiego gospodarstwo rolne o powierzchni 14,1 ha położone w Bobrownikach Wielkich, w skład którego wchodziło: 8,8 ha łąki, 0,3 ha sadu owocowego, budynek mieszkalny i gospodarczy (stajnie i stodoła). Powyższą decyzję H. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, iż organ odwoławczy niesłusznie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, albowiem był on w posiadaniu kompletu dokumentów i sam mógł wydać orzeczenie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę w uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przypadku natomiast, gdy decyzja organu I instancji jest decyzją wadliwą, ale nie zachodzi konieczność przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego albo wszystkie okoliczności zostały wyjaśnione, to obowiązkiem organu odwoławczego jest w takiej sytuacji uchylenie decyzji i wydanie orzeczenia, co do istoty sprawy. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy, natomiast w sytuacji, jeżeli organ ten uznałby, że dodatkowego wyjaśnienia wymaga kwestia prześladowań rodziny A. K. z powodu narodowości polskiej, to postępowanie wyjaśniające w tym zakresie należy traktować jedynie w kategoriach postępowania uzupełniającego. Sąd zaznaczył również, że zbędne w sprawie jest wyjaśnianie przyczyn, dla których A. K. nie repatriował się do Polski w oparciu o przepisy tzw. umów republikańskich. Na zakończenie Sąd wyjaśnił, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu odwoławczego jakoby w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 138 § 1 K.p.a., albowiem, jak wskazał Sąd, przepisy ustawy o realizacji prawa do rekompensaty regulują tylko sposób orzekania w tego rodzaju sprawach przez organ I instancji, jakim jest w tym przypadku wojewoda, natomiast nie wyłączają stosowania przepisów K.p.a., zwłaszcza tych które regulują postępowanie odwoławcze. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Skarbu Państwa wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania decyzji orzekającej o istocie sprawy w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części oraz poprzez błędną wykładnię art. 15 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania decyzji orzekającej o istocie sprawy w sytuacji, gdy w sprawie nie sporządzono opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego dokonującego wyceny pozostawionych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości, przy czym sporządzenie takiego dowodu dopiero w postępowaniu odwoławczym oznaczałoby pominięcie udziału organu I instancji w określaniu wysokości należnej stronie rekompensaty, co w efekcie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił również błędną wykładnię art. 1 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty poprzez przyjęcie, że prawo do rekompensaty przysługuje każdej osobie repatriowanej w trybie przewidzianym umową z dnia 25 marca 1957 r. zawartą pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz.U. Nr 47, poz. 222), bez konieczności ustalania spełnienia przesłanek uzyskania prawa do rekompensaty określonych w art. 1 ust. 2, zgodnie z którym ustawę tę stosuje się wówczas, jeżeli właściciel pozostawionych nieruchomości był zmuszony, w sposób bezpośredni lub pośredni, opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W jego ocenie nie sposób zgodzić się z poglądem Sądu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Dodał, że wykładnia art. 1 ust. 2 wskazanej ustawy dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a polegająca na przyjęciu, że przepis ten bardzo szeroko określa krąg osób uprawnionych do otrzymania rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie, jest jego zdaniem dyskusyjna i nie znajduje oparcia ani w wykładni gramatycznej ani w wykładni funkcjonalnej. Dodał, że w sprawie należy dopuścić dowód z zeznań świadków, oświadczenia strony złożonego w trybie art. 75 § 2 K.p.a. lub dowód z przesłuchania strony w trybie art. 86 K.p.a. Wskazał dodatkowo, że w przypadku wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty niezbędne jest uzyskanie opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego wyceniającej pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości, zgodnie z postanowieniami art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, a przeprowadzenie takiego dowodu przez organ odwoławczy może pozbawić stronę możliwości instancyjnej kontroli prawidłowości wyceny. Narusza to też zasadę dwuinstancyjności wynikająca z art. 15 K.p.a. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, w sprawie należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, a zatem spełnione zostały przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Jako, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z tych przesłanek, sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy stanowić mogą: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa jako podstawy kasacyjne wskazał naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 138 § 2 i art. 15 K.p.a. oraz art. 1 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Rozpoznając powyższe zarzuty w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 138 § 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a. I tak przypomnieć należy, iż przedmiotem oceny Sądu I instancji było rozstrzygnięcie Ministra Skarbu Państwa podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi nie tylko procesową ale i materialnoprawną podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu, w ślad za Sądem I instancji, koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co następuje - stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Odstępstwem od tej ogólnej zasady jest - zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. - uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ale tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Rację miał Sąd I instancji, że jako wyjątek od generalnej zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Bacząc jednak na całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić trzeba, odmiennie niż to zrobił Sąd rozpoznający sprawę, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do wydania decyzji kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż podstawę prawną do wydania decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty stanowią przepisy ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. I tak zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzanie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Przepis art. 6 w/w ustawy wskazuje natomiast niezbędne dokumenty, które należy dołączyć do przedmiotowego wniosku. W sytuacji natomiast jeżeli złożony wniosek zawiera braki w tym zakresie, Wojewoda, jako organ właściwy do rozpoznania sprawy, zgodnie z przepisem art. 5 ust. 3 wzywa wnioskodawcę do ich usunięcia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania i dopiero wówczas zgodnie z art. 7 przedmiotowej ustawy, dokonuje oceny spełnienia wymogów o których mowa kolejno w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i po powyższych czynnościach Wojewoda Pomorski wydał decyzję odmawiającą potwierdzenia prawa do rekompensaty, którą to decyzję Minister Skarbu Państwa uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie wyjaśnienia kwestii prześladowania rodziny A. K. i co za tym idzie przymusu opuszczenia przez niego byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji stwierdził natomiast, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. W jego ocenie Minister Skarbu Państwa, nawet jeśli uznał, że zaistniała potrzeba wyjaśnienia kwestii prześladowań rodziny A. K., to winien zakwalifikować postępowanie wyjaśniające w tym zakresie jako uzupełniające i po jego przeprowadzeniu rozpoznać sprawę merytorycznie. Zgodzić należy się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że w sprawach, gdzie ustalenia faktyczne sięgają lat 40-tych i 50-tych ubiegłego wieku, postępowanie dowodowe z uwagi na znaczny upływ czasu jest znacznie utrudnione, jednakże nie zmienia to faktu, iż organ I instancji w ogóle nie przeprowadził ani nawet nie podjął próby przeprowadzenia postępowania dowodowego w wynikającym z przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty zakresie. Nie czyni temu obowiązkowi zadość lakoniczne stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, iż okoliczności przymusowego opuszczenia byłego terytorium nie zostały potwierdzone w pisemnym oświadczeniu złożonym przez S. G. Organ I instancji, pomimo, iż we wskazanym oświadczeniu podano, że A. K. uciekał do lasu w celu ustrzeżenia się przed aresztowaniem, oraz, że polskie rodziny prześladowane były ze względów narodowościowych i religijnych, nie poczynił żadnych kroków w celu wyjaśnienia powyższych okoliczności. Podobne stwierdzenia dotyczące przymusowego charakteru repatriacji A. K. znalazły się w pisemnym wniosku z dnia 11 września 2006 r., podpisanym przez wszystkie wnioskodawczynie. Zauważyć również trzeba, iż jakkolwiek organ I instancji wezwał wnioskodawczynie o przedstawienie dowodów świadczących o przymusie opuszczenia przez A. K. byłych terenów Rzeczypospolitej Polskiej, to pomimo, iż wnioskodawczynie w piśmie z dnia 28 września 2006 r. wskazały, że nie posiadają innych dokumentów ponad złożone dotychczas w sprawie, nie pouczył je, że nie tylko zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty w przypadku braku takich dokumentów, dowodami mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, którzy zamieszkiwali w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, lub w miejscowości sąsiedniej i nie są osobami bliskimi - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, ale dowodami tymi mogą być wszelkie inne dowody. Wynika to z zapisu art. 6 ust. 4 ustawy, która formułując katalog dowodów posługuje się zwrotem "w szczególności", co oznacza, że krąg wymienionych w ust. 4 dowodów nie stanowi katalogu zamkniętego. W takim wypadku zgodnie z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) w postępowaniu dowodowym w sprawie dotyczącej realizacji prawa do rekompensaty można dopuścić wszystkie inne przewidziane prawem środki dowodowe. Z uzasadnienia decyzji Wojewody Pomorskiego podjętej w I instancji nie wynika, iż dokonywał on jakichkolwiek ustaleń faktycznych, poza stwierdzeniem, że A. K. repatriował się nie w oparciu o tzw. układy republikańskie, lecz w oparciu o umowę z 25 marca 1957 r. i zdawkowym zarzutem, że wnioskodawczynie nie udokumentowały okoliczności, które zmusiły go do opuszczenia w 1958 r. swego miejsca pobytu. Oznacza to, że w postępowaniu tym ograniczono zakres środków dowodowych i nie udzielono wnioskodawczyniom odpowiednich pouczeń co do możliwości udowadniania wszystkich istotnych z punktu widzenia art. 1 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty okoliczności, a także nie podjęto z urzędu żadnej inicjatywy zmierzającej do wyjaśnienia okoliczności stosunkowo późnego powrotu A. K. do kraju. Trafnie zwrócił uwagę na to organ odwoławczy i w tych okolicznościach nie można podzielić poglądu sądu I instancji, że konieczne dalsze postępowanie dowodowe byłoby tylko postępowaniem uzupełniającym, w rozumieniu art. 138 § 2 K. p.a. W niniejszej sprawie nie można również tracić z pola widzenia faktu, iż postępowanie uregulowane przepisami ustawy o realizacji prawa do rekompensaty składa się z kilku etapów postępowania. Po zweryfikowaniu bowiem przesłanek do przyznania prawa do rekompensaty Wojewoda, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty, bądź też w sytuacji pozytywnej weryfikacji przesłanek wskazanych na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6, daje temu wyraz w postanowieniu, w którym wzywa wnioskodawców do wskazania m.in. jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty, określonej w art. 13 ust. 1; wskazania numeru rachunku bankowego, w przypadku wyboru świadczenia pieniężnego realizowanego w formie przelewu; dołączenia do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym została określona wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe jest niezbędnym etapem w postępowaniu o ustalenie prawa do rekompensaty, jako, iż decyzja potwierdzająca prawo do rekompensaty zawiera wskazanie: osoby lub osób, którym potwierdza się prawo do rekompensaty; zwaloryzowanej na dzień wydania tej decyzji wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a w przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 3, również wskazanie zwaloryzowanej na dzień wydania decyzji wartości nabytego prawa własności nieruchomości albo wartości nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartości położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali; wysokości rekompensaty określonej zgodnie z art. 13; wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji zakończyło się już na pierwszym etapie, jako, iż organ ten w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznał, że A. K. nie opuścił byłego terytorium RP z przyczyn uprawniających do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Stwierdzając powyższe organ ten wskazał, że A. K. powrócił do Polski 14 kwietnia 1958 r. a zatem pozostawił nieruchomość w ramach repatriacji odbywającej się na podstawie umowy zawartej 15 marca 1957 r. między Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej a Rządem Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222), której ustawa o realizacji prawa do rekompensaty – zdaniem organu - nie obejmuje. Skoro jednak, o czym była mowa wyżej, brak jest podstaw do kategorycznego (a priori) wyłączenia spod działania ustawy takich osób, a omawiana ustawa o realizacji prawa do rekompensaty może w pewnych okolicznościach obejmować swoim zakresem również osoby repatriowane na podstawie tej umowy, to w tej sytuacji należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie zaistnienia przesłanki "przymusu" opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czemu, jak wskazano powyżej, organ I instancji nie uczynił zadość. Dopiero po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego o dowody w powyższym zakresie możliwe będzie przejście do kolejnego etapu postępowania administracyjnego i w zależności od poczynionych ustaleń wydanie decyzji o odmowie prawa do rekompensaty (art. 7 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty), bądź wydania postanowienia w trybie art. 7 ust. 1 tej ustawy i wezwania wnioskodawców do przedłożenia m.in. operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W tej sytuacji rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że po przeprowadzeniu przez niego postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanki przymusu opuszczenia przez A. K. byłego terytorium RP, w razie stwierdzenia, iż wnioskodawczynie spełniają wymogi do ustalenia prawa do rekompensaty, zmuszony byłby on do wydania postanowienia na podstawie art. 7 ust. 1 omawianej ustawy i prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a., której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zgodnie z tą zasadą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Podkreślić należy, że aby zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, albowiem konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, co w niniejszej sprawie nie miałoby miejsca. Nie można również zapominać, że według omawianej zasady, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne, natomiast przeprowadzenie praktycznie całego postępowania wyjaśniającego przez ten organ - a taka sytuacja mogłaby zaistnieć w niniejszej sprawie - stanowi niedopuszczalne naruszenie tej zasady, pozbawiające stronę służącego jej prawa odwołania. Podsumowując, zważyć zatem należy, że w sprawie oprócz konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy w sprawie zaistniała przesłanka przymusu opuszczenia byłego terytorium RP przez A. K., w zależności od poczynionych ustaleń, może zaistnieć obowiązek przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, a przeprowadzenie takiego dowodu w toku postępowania odwoławczego również stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tych warunkach stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja kasacyjna, przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji nie narusza prawa. W świetle powyższego nie do odparcia jest zatem zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrażając pogląd odmienny od przedstawionego powyżej i uchylając decyzję skarżącego dopuścił się naruszenia przepisów art. 138 § 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a. przez błędną ich wykładnię. Jeżeli chodzi o natomiast o ostatni z zarzutów ujętych w wywiedzionej skardze kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prawo do rekompensaty przysługuje każdej osobie repatriowanej w trybie przewidzianym umową z dnia 25 marca 1957 r. pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu (...) bez konieczności ustalania spełnienia przesłanek uzyskania prawa do rekompensaty określonych w art. 1 ust. 2 w/w ustawy, to zauważyć trzeba, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonał wskazanej przez skarżącego tego rodzaju wykładni. Zgodzić należy się natomiast z zarzutem, iż Sąd I instancji nieprawidłowo wskazał, że zbędne jest ustalanie przyczyn, dla których A. K. nie repatriował do Polski w oparciu o przepisy tzw. układów republikańskich. W świetle okoliczności niniejszej sprawy tylko bowiem przeprowadzenie szeroko zakrojonego postępowania wyjaśniającego, w tym ustalającego powyższe przesłanki, pozwoli w pełni wyjaśnić przyczyny i okoliczności opuszczenia przez A. K. byłego terytorium RP dopiero w roku 1958 r. i dać odpowiedź na pytanie, czy miało ono charakter przymusowy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono natomiast w oparciu o art. 203 pkt 2 P.p.s.a.