I OSK 1249/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska Anna Lech (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1999/05 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od R. G. na rzecz Ministra Budownictwa kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r., sygn. I SA/WA 1999/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i odmawiającą stwierdzenia nieważności powołanej decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr 51/1. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej Wojewody [...], zarzucając decyzjom tym naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu, iż decyzja Ministra Infrastruktury oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] nie narusza w sposób rażący art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] nie wskazuje na podstawy faktyczne zezwalające na dokonanie wywłaszczenia. Wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...], wskazując, że przesłanki pozytywne i negatywne stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostały w sposób wyczerpujący wyliczone w treści art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. Podkreślił też, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie podlegają wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet w sposób ścieśniający. Sąd podkreślił ponadto, że w orzecznictwie oraz doktrynie dominuje pogląd, że organ administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka nie co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kontrolowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Sąd wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż postępowanie nadzorcze objęło swym zakresem ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] orzekającą w pkt I o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] o powierzchni 977 m2, oznaczonej jako działka nr 51/1, jednocześnie przedmiotową decyzją przyznano odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 14. 655 zł. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w części dotyczącej odszkodowania i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] wydana została na podstawie powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jednak, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z akt sprawy nie wynika, czy wydanie tej decyzji było poprzedzone przeprowadzeniem rozprawy z udziałem biegłych (do czego zobowiązuje art. 22 tej ustawy), zatem za prawidłową uznać należy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Niezgodna z prawem jest natomiast, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzja Ministra Infrastruktury utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka 51/1. Decyzja z dnia [...] nie wskazuje, czy wystąpiły przesłanki wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem jedynie, że organ ograniczył się do stwierdzenia, że nieruchomość została wywłaszczona zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] wydaną przez Urząd Miejski w [...], która to lokalizacja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, zaś orzeczenie o wywłaszczeniu zapada na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na wskazane cele, oraz, czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania (art. 21 ust. 2 powołanej ustawy). Takie ustalenia nie zostały poczynione w niniejszej sprawie, o czym świadczy także okoliczność, iż wywłaszczona nieruchomość w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], była gospodarstwem rolnym, a skoro tak, to obowiązkiem organu administracyjnego było również zbadanie, czy można je było wywłaszczyć w kontekście przesłanek określonych w powołanych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wywłaszczać pod ogródki działkowe można było tereny "odpowiednie", czyli takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117). W związku z powyższym, wywłaszczenie nieruchomości pod ogródki działkowe było możliwe dopiero wówczas, gdy wykazano, że jest ona niezbędna na ten cel w rozumieniu art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz "odpowiednia", w myśl art. 7 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2006 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Ministra Budownictwa, radca prawny S. J., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest: 1) art. 7 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, skutkującą nieprawidłowym uznaniem, iż o "odpowiedniości" terenów nie decydowały miejscowe plany zagospodarowania terenów, 2) art. 3 ust. 1 i art. 21 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, poprzez stwierdzenie, że ogrody działkowe nie spełniają przesłanki niezbędności na cele użyteczności publicznej i wykonania zadań ujętych w planach gospodarczych. Na podstawie art. 174 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1, art. 135 i art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nie uwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, iż organ nie wyjaśnił całej sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organowi wywłaszczeniowemu nie można zarzucić, że nie dokonał oceny całokształtu sprawy. Skoro bowiem plany zagospodarowania przestrzennego determinowały możliwości realizacyjne działań na określonym terenie, to tym samym działka ta była niezbędna dla realizacji ogrodów działkowych, bowiem na innych terenach zrealizować ich nie można było. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że jeśli zatem wnioskuje się o niedopuszczalności terenów rolnych na inne cele, w tym cele ogrodów działkowych, to wada taka tkwi w prawie powszechnie obowiązującym – planach zagospodarowania terenu, a nie w decyzji wywłaszczeniowej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za niewystarczającą ocenę wypełnienia wymogów prawa dokonaną przez Ministra Infrastruktury, jednakże Sąd nie wskazał kierunku, w jakim organ miałby poszukiwać innych kryteriów wypełnienia przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia. Przede wszystkim nie podano, jakie inne akty prawne miałyby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie i jakimi zasadami Sąd kierował się nakazując ponowną ocenę zasadności wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Wprawdzie skarga kasacyjna oparta została również na podstawie art. 174 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak w istocie dotyczy tylko błędnej wykładni prawa materialnego, której dał wyraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ocenie prawnej i wskazaniach co do dalszego postępowania organu po uchyleniu decyzji przez Sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię uznać należy za trafny. W roku 1977, kiedy nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej działki nr 51/1 każde zadanie gospodarcze, a przede wszystkim inwestycyjne – w świetle dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. Nr 64, poz. 373) mogło być realizowane wyłącznie w ramach narodowego planu gospodarczego przyjętego na dany rok czy na okresy dłuższe (plany roczne i pięcioletnie). Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. W tym czasie obowiązywała uchwała nr 83 Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1977 r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych do 1980 r. (M.P. Nr 15, poz. 82) skierowana do wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego, która zobowiązywała ich do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogrody działkowe i w terminie do dnia 31 sierpnia 1977 r. przeznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego na lata 1978–80 terenów pod stałe ogrody działkowe w wielkościach określonych w wykazie stanowiącym załącznik do tej uchwały. W województwie [...] plan na lata 1978–80 przewidywał przeznaczenie dalszych 75 ha na ogrody działkowe, podczas gdy na dzień 31 grudnia 1975 r. powierzchnia ogrodów działkowych wynosiła 114,4 ha. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr 89/960/72 (Dz.U. WRN w [...] Nr 10, poz. 75) przewidywał lokalizację ogrodów działkowych w dzielnicy [...] oraz przy ul. [...]. Na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego wydana została przez Wydział Architektury i Rozbudowy Miasta Urzędu Miejskiego w [...] decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji dnia [...], z której wynika na jakich terenach urządzony będzie ogród działkowy. Decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] wydana została na podstawie m.in. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Przepis ten stanowił, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Niezbędność wywłaszczenia w świetle tego przepisu, to zdaniem Sądu taka sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu – dopuszczającego wywłaszczenie – gdyż bez tego przedmiotu wywłaszczenia cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia. W niniejszej sprawie zachodzi taka właśnie sytuacja, gdyż przedmiotowa działka przeznaczona została w planie zagospodarowania przestrzennego i w decyzji o lokalizacji szczegółowej pod ogród działkowy. W czasie wywłaszczenia obowiązywała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117). Stosownie do przepisów tej ustawy pracowniczy ogród działkowy był "urządzeniem użyteczności publicznej". Zatem decyzja wywłaszczeniowa będąca przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie spełniła kryterium niezbędności nie tylko na cele użyteczności publicznej, ale także dla realizacji narodowych planów gospodarczych, co zostało podniesione w uzasadnieniu tej decyzji. Podzielić również należy argument zawarty w skardze kasacyjnej, że z operatu szacunkowego dołączonego do akt sprawy wynika, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości rosły kwiaty – chryzantemy, a zatem stan zagospodarowania działki, jak i charakter upraw niewątpliwie potwierdzały odpowiedniość terenu na ogrody działkowe, co nadto przesądził plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie przyjął, iż zaskarżona decyzja w części wywłaszczenia rażąco narusza prawo, gdyż nie wskazuje czy wystąpiły przesłanki wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skoro obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczył przedmiotową nieruchomość pod ogrody działkowe, a zatem dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest celowe. Zaznaczyć wypada, że w razie gdy zainteresowani nie zgadzali się z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, to mieli instrumenty prawne do jego kwestionowania. Jeżeli jednak został ten plan uchwalony i ogłoszony, to jego ustalenia wiązały tak strony, jak i organy administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.