VII SA/Wa 704/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Gospodarstwa Rolnego S. - Spółka Jawna w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał S. K., W. P., T. W. i Z. B. – jako właścicielom Spółki Jawnej Gospodarstwo Rolne S. – przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania silosów zlokalizowanych na działce nr [...], położonej w miejscowości S. gm. W., poprzez usunięcie z nich zgromadzonych osadów ściekowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2003 r. ustalono, że na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości S. gm. W., znajduje się 5 silosów żelbetowych o wymiarach zewnętrznych 12 m. x 48 m. i wysokości 3 m., posiadających dna betonowe. W silosach wykonany jest system odsączający, z którego ścieki odprowadzane są do studzienek zlokalizowanych na zewnątrz silosów. Trzy silosy wypełnione są w całości odpadami ściekowymi, w jednym zgromadzona jest niewielka ich ilość, a jeden silos jest całkiem pusty. Nie stwierdzono wykonania żadnych robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ustalił, że od jesieni 2002 r. silosy są wykorzystywane do składowania odpadów ściekowych, podczas gdy przez poprzedniego właściciela – Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa wykorzystywane były jako silosy paszowe. Organ stwierdził, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania silosów, a więc naruszono przepis art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Ponadto organ wskazał, że lokalizacja silosów po zmianie sposobu użytkowania nie jest zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy W., a zgromadzone w nich odpady ściekowe stwarzają bezpośrednie zagrożenie zdrowia ludzi po wywiezieniu odpadów na pola. Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie S. K. i W. P., działający w imieniu Spółki Jawnej Gospodarstwo Rolne S. W odwołaniu podniesiono, że silosy wykorzystywane są zgodnie z decyzją Starosty S. z dnia [...] października 2002 r., zezwalającą na działalność w zakresie odzysku odpadów w postaci osadów ściekowych na okres 10 lat, zatem nakaz usunięcia tych osadów ingeruje w swobodę dysponowania własnością. Ponadto wskazano, iż zarówno poprzedni, jak i ówczesny sposób wykorzystania silosów jest związany z produkcją rolną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. K. i W. P. działających w imieniu Spółki Jawnej Gospodarstwo Rolne S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ocenił, że zmiana sposobu użytkowania silosów wymagała uzyskania pozwolenia właściwego organu, po uprzednim jej zaopiniowaniu przez służby ochrony środowiska. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. K. i W. P. - wspólnicy Gospodarstwa Rolnego S. Spółka Jawna. W skardze zarzucono naruszenie art. 71 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach przez przyjęcie, że lokalizacja silosów po zmianie sposobu użytkowania jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ miejsce magazynowania odpadów nie wymaga wyznaczenia w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania przez nienależyte wyjaśnienie sprawy i niewyczerpanie możliwości zgromadzenia materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 5014/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gospodarstwa Rolnego S. Spółka Jawna, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, sprawa nie została wyjaśniona zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż należało ustalić, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania silosów, zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, a więc czy zmiana przechowywanych substancji spowodowała skutki określone tym przepisie. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji - poza stwierdzeniem, iż w silosach są przechowywane osady ściekowe - nie dokonał ustaleń, czy fakt ten stanowi o pogorszeniu warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub pogorszeniu stanu środowiska. W ocenie Sądu, stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628) nie można uznać, że doszło do zmiany sposobu użytkowania silosów jedynie na tej podstawie, iż przechowywane są w nich odpady ściekowe, a pierwotnie przechowywano paszę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie Ochrony [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 344/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał za zasadny podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 43 ustawy o odpadach oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. Nr 134, poz. 1140) przez ocenę, że substancje składowane w silosach są komunalnymi osadami ściekowymi, które można stosować w rolnictwie. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, iż zgodnie z art. 43 ustawy o odpadach nie można uznać, że doszło do zmiany sposobu użytkowania silosów jedynie na tej podstawie, że przechowywane są w nich odpady ściekowe, a uprzednio była przechowywana pasza. Sąd wskazał, że tego rodzaju odpady mogą być wykorzystywane w rolnictwie wyłącznie po spełnieniu określonych warunków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione Sądowi pierwszej instancji dokumenty urzędowe, jak wynika z akt sprawy, znane organom prowadzącym postępowanie, mogą potwierdzać samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu i nie pozwalają na uznanie, że organ przyjął bezpodstawnie, iż przechowywanie w przedmiotowych silosach komunalnych odpadów ściekowych powoduje pogorszenie warunków ochrony środowiska. Zdaniem Sądu, podniesiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzut braku ustaleń w tej kwestii nie może być uznany za zasadny, gdyż nie wykorzystano istotnych dla wyniku sprawy dokumentów urzędowych, sporządzonych przez organy ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Tego rodzaju wady i uchybienia w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], nakazującą S. K., W. P., T. W. i Z. B. – jako właścicielom Spółki Jawnej Gospodarstwo Rolne S. – przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania silosów zlokalizowanych na działce nr [...], położonej w miejscowości S. gm. W., poprzez usunięcie zgromadzonych w nich osadów ściekowych. Podstawę materialnoprawną nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowych silosów stanowił art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepis ten ma zastosowanie w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia właściwego organu, przy czym - stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego - przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w m. in. podjęcie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska. W uwzględnieniu stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 344/06 należy stwierdzić, iż w aktach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych sprawy znajdują się liczne dokumenty urzędowe, sporządzone przez organy ochrony środowiska, m. in.: pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2003 r., pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2003 r., pismo Dyrektora Departamentu Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2003 r., pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2003 r. Z dokumentów tych wynika bezspornie, że skarżąca spółka składuje odpady bez zezwolenia, ponieważ decyzją Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak [...] - której nadano rygor natychmiastowej wykonalności - cofnięto Gospodarstwu Rolnemu S. Spółka Jawna w W. zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku osadów ściekowych i grzybni pofermentacyjnej w celu wytwarzania kompostu wykorzystywanego pod uprawę roślin energozastępczych, udzielone decyzją z dnia [...] października 2002 r. znak [...], a następnie zmienione decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. znak [...]. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 292 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania traktuje się jako składowanie odpadów. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, a także akt postępowania administracyjnego, w szczególności dokumentów urzędowych składowanie w przedmiotowych silosach odpadów w postaci osadów ściekowych i odprowadzanie ich z systemu odsączającego do studzienek zlokalizowanych na zewnątrz silosów odbywa się z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. Nr 134, poz. 1140). Odpady ściekowe mogą być bowiem wykorzystywane w rolnictwie dopiero po spełnieniu określonych warunków i w określonym zakresie, natomiast wyniki badań bakteriologicznych oraz parazytologicznych z dnia [...] kwietnia 2003 r., wykonanych przez Laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W.– Oddział Zamiejscowy w S., wykazały obecność bakterii chorobotwórczych z rodzaju Salmonella w osadach znajdujących się w silosach nr 1, 2, 3 i 4, co narusza przepisy cytowanego rozporządzenia. Wyniki te uniemożliwiają stosowanie osadów w rolnictwie oraz do rekultywacji gruntów na cele rolne, gdyż takie przeznaczenie osadów stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Nadto, jak wynika z dokumentacji sprawy, osady ściekowe składowane w silosach przez Gospodarstwo Rolne S. Spółka Jawna w W. nie mogą być stosowane w rolnictwie, a ich gromadzenie i wywożenie na pola uprawne w celu nawożenia zmienia warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd decyzji, tj. art. 71 Prawa budowlanego nakazuje jego zastosowanie w przypadku kiedy na skutek podjęcia w obiekcie budowlanym działalności zmienione zostają warunki ochrony środowiska. Dla zastosowania tego przepisu art. 71 nie jest zatem konieczne dokonanie ustaleń, że skutkiem tej zmiany było pogorszenie warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub pogorszenia stanu środowiska, wystarcza zaś stwierdzenie, że nastąpiła zmiana warunków ochrony środowiska, a taki ustalenia wynikają z akt sprawy. Organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie, na podstawie przytoczonych wyżej dowodów, prawidłowo ustaliły w toku postępowania administracyjnego, iż przedmiotowe zbiorniki są wykorzystywane na inne cele niż związane z produkcją rolną. Przechowywanie w tych silosach osadów ściekowych, które nie mogą być stosowane w rolnictwie oznacza, że zmienione zostały warunki ochrony środowiska, a zatem nastąpiła samowolna zmiana sposobu ich użytkowania. Z tego względu zaskarżona decyzja w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych odpowiada prawu. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.