II OSK 1729/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 241/07 w sprawie ze skargi C. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Skarżyskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz C. P. kwotę 537 (słownie: pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 241/07 oddalono skargę C. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...], mocą której utrzymano w mocy decyzję Starosty Skarżyskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Skarżyskiego z dnia [...] października 2006r. Podano za organem administracyjnym, że opisaną decyzją z dnia [...] października 2006 r. Starosta Skarżyski zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. S. i M. B. - [...] w S. pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego z instalacjami wewnętrznymi i z przyłączami, wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe, z instalacją zbiornikową gazu płynnego propan - butan o pojemności 2700 dm3 (zbiornik naziemny) oraz z parkingiem na 5 miejsc postojowych, na działce nr [...] położonej w S. – K.. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna, gdyż żadna ze stron nie wniosła odwołania. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. skarżący C. P. - właściciel działki położonej przy ul. [...] w S. – K., zwrócił się do Starosty Skarżyskiego o przerwanie budowy oraz o cofnięcie pozwolenia na budowę prowadzonej na sąsiedniej działce przez Firmę Pogrzebową S. – B. z uwagi na to, że nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Wniosek nie został uwzględniony, a powodem odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa jest uznanie przez organy administracji publicznej obu instancji, że skarżący nie posiada legitymacji strony bowiem działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji dlatego też, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie posiada przymiotu strony w takim postępowaniu. Istotne jest zatem, według Sądu pierwszej instancji ustalenie, czy skarżący posiada legitymację do udziału w sprawie. W uzasadnieniu podnosi Sąd, że przepis art. 28 k.p.a. ustala generalną zasadę, iż stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjątek od tej ogólnej zasady ustanawia przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd pierwszej instancji podkreśla, że w relacji do art. 28 k.p.a. przepis art. 28 ust. 2 ustawy jest przepisem szczególnym mającym zastosowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, który znacznie zawęża krąg podmiotów tego postępowania. Przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt. 20 ustawy). Takie brzmienie przepisów zdaniem Sądu Wojewódzkiego oznacza, że stronami w sprawach pozwolenia na budowę są oprócz inwestora właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. Podnosi także Sąd, że nie ma znaczenia sąsiedztwo ani to, czy jest ono bezpośrednie, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone. Natomiast istotne jest aby oddziaływanie było powiązane z przepisami odrębnymi (w tym również przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane). Odnosząc omówione rozważania na grunt sprawy rozpoznawanej, Wojewódzki Sąd Administracyjny podnosi, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją Starosty Skarżyskiego z dnia [...] października 2006 r., gdyż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Sąd podkreśla, że o możliwości realizacji budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w S. – K. rozstrzygają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.-K., a ze zmiany nr 1 tego planu, zatwierdzonej uchwałą nr 4/[...] Rady Miasta Skarżysko - Kamienna z dnia [...] września 1996 r. (Dz. Urz. Województwa Kieleckiego z dnia 18 listopada 1996 r. Nr 51, poz. 190) wynika, że teren działki objętej projektem budowlanym budynku handlowo-usługowego, oznaczony symbolem MN1, przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Jednakże dopuszczalne jest także zlokalizowanie na tym terenie, w parterach budynków mieszkalnych oraz jako obiekty wolnostojące, nieuciążliwych usług. Wskazując na projekt budowlany (zakładu pogrzebowego) podnosi Sąd, że przewiduje on pomieszczenia sali obsługi o powierzchni 46,94 m2, gabinetu o powierzchni 7,08 m, magazynu podręcznego o powierzchni 6,92 m oraz zaplecza socjalno-komunikacyjnego o powierzchni 12,66 m2. Stosownie zaś do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 maja 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2005r. Nr 92, poz. 769), budynki handlowo - usługowe zakładu pogrzebowego o funkcji opisanej powyżej nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd pierwszej instancji zwrócił nadto uwagę, że usytuowanie budynku handlowo-usługowego spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002 r., poz. 690 ze zm.), a dokonana przez organy analiza usytuowania projektowanych obiektów budowlanych jednoznacznie potwierdza, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego. Powyższy wyrok zaskarżony został do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną sporządzoną i wniesioną przez adwokata, w której zarzuca się wyrokowi: Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów: 1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez uznanie, że C. P. nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej w sytuacji, gdy z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż charakter powstającej inwestycji całkowicie uzasadnia uznanie działki C. P. za działkę znajdującą się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji; 2) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez nieposzanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich w sytuacji, gdy C. P. i bliskie sąsiedztwo jego działki z terenem powstającej inwestycji uzasadnia uznanie, że ma on interes w rozstrzygnięciu sprawy, a zatem należy uznać go za stronę postępowania. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 3) art. 9 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku informowania strony postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków w postępowaniu i niewyjaśnienie, dlaczego działka C. P. nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co uniemożliwiło podjęcie prawidłowej decyzji i w konsekwencji doprowadziło do powstania szkody po stronie skarżącego. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wnosi o: 4) zmianę zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji Wojewody Świętokrzyskiego i Starosty Skarżyńskiego poprzez uznanie, że C. P. jest stroną w przedmiotowym postępowaniu; ewentualnie: 5) o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący wniósł o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż na sąsiedniej działce powstaje zakład pogrzebowy, a cały teren sąsiadujący zabudowany jest przez domki jednorodzinne. Skarżący uznał, że skoro znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie tej inwestycji, przeto należy traktować go jako stronę. Starosta Skarżyski uznał natomiast, że działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, które uzasadnia uznanie skarżącego za stronę w myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z decyzją skarżący nie zgadza z następujących względów: Trzeba mieć na uwadze, zdaniem pełnomocnika, że "obszar oddziaływania obiektu" jest pojęciem nowym i nieprecyzyjnym, a jego ustalenie dla konkretnej sprawy ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Dlatego też w takim postępowaniu należy dokładnie rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, tak aby nie pozbawić zainteresowanych stron przysługujących im praw w postępowaniu administracyjnym. Podnosi skarżący, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowy teren może zostać zagospodarowany przez nieuciążliwe usługi. Skarżący jednak nie uznaje za takie wybudowanie zakładu pogrzebowego, który ze swej natury jest zakładem wywołującym nieprzyjemne skojarzenia, a w związku z tym jest – w jego ocenie - w znacznym stopniu uciążliwy. Charakter pozostałych budynków znajdujących się w bliskim sąsiedztwie, tj. fakt że są to domki jednorodzinne uzasadnia uznanie zakładu pogrzebowego za obiekt uciążliwy. Działalność takiego zakładu łączy się bowiem z widokiem trumien i samochodów pogrzebowych. Skarżący uważa, że: "Sam nastrój tego miejsca, a także osób je odwiedzających wpłynie niekorzystnie na działki sąsiadujące. Bezsprzeczne jest, że zakłady pogrzebowe muszą istnieć, jednak przy ich lokalizacji należy mieć na względzie nie tylko uciążliwość dla środowiska czy zgodność projektu z przepisami prawa, ale także fakt, jak takie usytuowania wpłynie na sąsiedztwo zakładu. Dlatego należy z dużą ostrożnością zezwalać na budowę takich obiektów, a już szczególnie na osiedlu domków jednorodzinnych, gdzie oprócz osób wyjątkowo wrażliwych znajdują się również dzieci, na których psychikę takie sąsiedztwo może mieć duży wpływ". Nadto skarżący wskazuje, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, należy zwracać uwagę na uzasadniony interes osób trzecich. Natomiast jest – według skarżącego - oczywiste, że sąsiedztwo zakładu pogrzebowego w znaczny sposób wpłynie na wartość działki. W ocenie pełnomocnika skarżącego mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej osoby, a za tak rozumiany interes prawny rozumie prawo właścicieli działek sąsiednich. Interes ten wynika, jak podnosi, z ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183. § 1. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w tym, przypadku nie ma miejsca. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Pełnomocnik strony skarżącej przedstawił w skardze kasacyjnej zarzuty, które są przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżący wiąże podstawowy zarzut z legitymacją czyli interesem prawnym do bycia stroną postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). Strona skarżąca przedstawia także różnice (ograniczenie) jakie wprowadza w tym zakresie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. I choć w sprawie rozpoznawanej wyrok Sądu pierwszej instancji zawiera precyzyjne i jasne uzasadnienie zarówno co do rozumienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jak też i praw skarżącego w tym postępowaniu, to skarżący przedstawia stanowisko wskazujące na naruszenie prawa materialnego w postępowaniu wznowieniowym. Jedynie w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione. Oczywiście błędny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 9 k.p.a. bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w ogóle nie stanowią podstawy orzekania przez sądy administracyjne. Natomiast jak podniesiono usprawiedliwiony jest jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego a mianowicie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. Wprawdzie w skardze kasacyjnej nie zwrócono uwagi, że organy administracyjne rozpoznały wniosek o wznowienie odmawiając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wznowienia postępowania, co w sprawie jest istotne, jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca łączy naruszenie prawa materialnego, art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, z postępowaniem wznowieniowym. Przepis art. 28 ust. 2 jest rzeczywiście przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a.. Nie zmienia to jednak w niczym istoty tego przepisu i konieczności bardzo indywidualnego podejścia do sprawy. Bezpośredni sąsiad działki, na której ma być realizowana inwestycja może oczywiście nie mieć legitymacji do występowania w sprawie o pozwolenie na budowę, jednakże nie można go pozbawić ad limine możliwości wykazania interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę. Przedmiotem tej sprawy nie jest już jednak sam proces budowlany ale żądanie wznowienia postępowania z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania może mieć miejsce z uwagi na naruszenie przepisów formalnych a nie materialnoprawnych. Z przepisu art. 147 k.p.a. wynika, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania następuje na podstawie żądania strony. Powoduje to, że niektóre składy orzekające zdają się uważać, iż dopuszczalne jest badanie tej podstawy poza samym postępowaniem wznowieniowym. Nie można podzielić takiego stanowiska, gdyż odbiera ono osobie uważającej się za stronę możliwość wykazania tego przymiotu wskazując na przesłanki materialnoprawne. Taka sytuacja możliwa jest jedynie w sprawach oczywistego braku legitymacji procesowej, w co w tej sprawie, z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo skarżącego z działką inwestora, nie ma miejsca. Istota sprawy polega więc na tym, że nie można w drodze odmowy wszczęcia postępowania (a takim jest wydanie decyzji z art. 149 § 3 k.p.a.) odmówić osobie, która za stronę się uważa możliwości wykazania interesu prawnego, a zatem przesłanki materialnoprawnej roszczenia. W postępowaniu o pozwolenie na budowę osoba taka została jedynie w drodze "przemyśleń" organu pozbawiona możliwości brania udziału w sprawie (co skład orzekający w tej sprawie uważa za niedopuszczalne ograniczenie prawa do żądania udziału w sprawie, bezpośredniego sąsiada w stosunku do działki inwestora) a nadto nie ma ona (osoba uważająca się za stronę) możliwości przedstawienia swoich pełnych racji w postępowaniu wznowieniowym. Każda osoba ma bowiem prawo do udziału w takim postępowaniu, które umożliwia jej pełną ochronę. Nie powoduje to naruszenia postanowień art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, gdyż roszczenie osoby wskazującej na swój przymiot strony nie zostanie zrealizowane, jeżeli w postępowaniu tego przymiotu się nie wykaże. Natomiast rozważania Sądu pierwszej instancji niewątpliwie trafne co do poruszanych zagadnień w zakresie rozumienia art. 28 ust. 2 ustawy, są jednak przedwczesne, gdyż konieczne było, by organ administracji publicznej umożliwił osobie powołującej się na swoją legitymację procesową wzięcie udziału w postępowaniu o wznowieniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 200 i 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.