II OSK 956/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska Sędziowie Janina Kosowska Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 604/05 w sprawie ze skargi W. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Oddala skargę kasacyjną II OSK 956/06 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 604/05 po rozpoznaniu skargi W. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 1993 r. w przedmiocie wyłączenia na wniosek W. K. z produkcji rolnej gruntu rolnego będącego częścią działki gr. 1613/11 we wsi N. gmina D. z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji skarżący podniósł, że żądanie takie może zgłosić nie tylko strona zwykłego postępowania administracyjnego, ale również osoba, której interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie skarżącego ma on interes prawny w sprawie, bowiem domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej kwestionowaną decyzją o wyłączeniu działki z produkcji rolnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzieliło stanowiska skarżącego co do tego, że ma on w sprawie interes prawny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż kwestionowana decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1993 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz. U. Nr 11, poz. 79/ oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 roku /Dz. U. Nr 20, poz. 149/. W sprawie rozstrzyganej na podstawie tych przepisów, której przedmiotem jest wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, przymiot strony ma osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości objętej wnioskiem w tej sprawie, nie mają natomiast interesu prawnego w takiej sprawie właściciele gruntów sąsiednich. W. I. swój interes prawny upatruje w tym, iż w sąsiedztwie działki Nr 1613/11 prowadzi "Zakład G.", nie ma natomiast tytułu prawnego do działki Nr 1613/11, co wyklucza w ocenie organu, możliwość żądania przez niego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie W. I. podniósł, że ma w sprawie interes prawny, który wynika nie tylko z prawa materialnego, stanowiącego podstawę orzekania w sprawie, ale również z przepisów o ochronie środowiska, gdyż wyłączenie gruntów sąsiadujących z prowadzonym przez niego zakładem spowoduje, iż zaistnieje konieczność dostosowania funkcjonowania zakładu do surowszych norm wynikających z ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stronami postępowania nieważnościowego są tylko strony, które były objęte kwestionowaną decyzją /por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1988 r. IV SA 878/87/. W sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją stronami byli H. i W. K. W tej sytuacji brak po stronie W. I. legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Z tej przyczyny zaskarżone orzeczenie Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. I. reprezentowany przez adwokata J. D., zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 141 ( 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", wobec braku wyczerpującego odniesienia się przez Sąd do argumentacji skarżącego, wiążącej się z kwestią interesu prawnego w sprawie, - art. 141 ( 4 w zw. z art. 134 ( 1 ppsa wobec nie zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia, dlaczego szczegółowo opisane przez skarżącego zarzuty zawarte w skardze nie zostały uwzględnione, - art. 151 w zw. z art. 145 ( 1 pkt c ppsa wobec oddalenia skargi, która powinna być uwzględniona, 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego: - ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności art. 13 - 22, przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że o statusie strony decydują wyłącznie przepisy powołanej ustawy, podczas gdy stronami w sprawie o wyłączenie z produkcji rolnej powinni być także wszyscy właściciele sąsiednich nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szerzej argumentuje się podniesione zarzuty, podkreślając przede wszystkim fakt, że skarżący ma interes prawny w sprawie ze względu na obronę bytu prawnego prowadzonego przez niego zakładu zatrudniającego ponad 200 osób. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa procesowego głównie z tej przyczyny, iż w ocenie strony Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić skargę, a ponadto miał obowiązek szczegółowo odnieść się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze. Zarzut naruszenia prawa procesowego, zwłaszcza co do tego, czy skarżący ma w sprawie interes prawny, ściśle wiąże się z kwestionowaniem przez stronę prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego - to jest przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zarzuty naruszenia prawa procesowego podniesione w skardze kasacyjnej w tej kwestii nie mogą być jednak uznane za zasadne. Podstawowym problemem w sprawie było to, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w sprawie wszczętej wnioskiem innego podmiotu o wyłączenie gruntów należących do tego podmiotu, z produkcji rolnej. Przesądzenie tej kwestii na rzecz przyjęcia poglądu, że skarżący nie ma przymiotu strony, powoduje, że zbędne staje się ustosunkowanie do różnorakich argumentów podnoszonych w skardze. Należy przy tym zauważyć, co pomija się w skardze kasacyjnej, a w sprawie ma kluczowe znaczenie, iż sprawa administracyjna była rozpatrywana na żądanie skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej /w postępowaniu nieważnościowym/, a nie w postępowaniu administracyjnym zwykłym, prowadzonym na wniosek określonego podmiotu o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej w żadnym stopniu, a więc zarówno w zakresie odnoszącym się do prawa procesowego jak i prawa materialnego, nie nawiązują do faktycznego przedmiotu sprawy, a więc do zaskarżonego orzeczenia administracyjnego o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego ze względu na to, że żądanie skarżącego nie pochodzi od podmiotu mającego interes prawny w sprawie. Ubocznie tylko należy zauważyć, że wniosek w postępowaniu administracyjnym zwykłym był rozpatrywany na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc aktu prawnego, który zawiera regulacje ochronne, mające na celu zachowanie rolnego charakteru gruntów, dopuszczając zmianę przeznaczenia z rolnego na inny pod określonymi ustawowo warunkami. Jeżeli więc ustawa przewiduje, że wyłączenie gruntów "z produkcji rolnej" może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, a więc właściciela tych gruntów /użytkownika wieczystego/, to oczywiste jest, że w kwestiach wiążących się z ochroną gruntów należących do określonego właściciela, interesu prawnego nie może mieć właściciel nieruchomości sąsiedniej. Wszystkie okoliczności, jakimi posłużył się w tej sprawie skarżący, wskazywały wyłącznie na jego interes faktyczny w sprawie, nie miały natomiast związku z interesem prawnym. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.