II GSK 465/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. I.-E.-U. "A." Spółka z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 253/07 w sprawie ze skargi P. I.-E.-U. "A." Spółka z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz P. I.-E.-U. "A." Spółki z o.o. w S. kwotę 2781 (dwa tysiące siedemset osiemdziesiąt jeden) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r. o sygnaturze akt II SA/Sz 253/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę P. I.-E.-U. "A." Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2007 r. o nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Decyzja ta uchyliła decyzję Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w kwocie 98081,20 zł za zajęcie w terminie od 11 czerwca 2005 r. do 20 października 2005 r. pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w S. pod reklamy o łącznej powierzchni 41,28 m2 bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi oraz przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że kontrole przeprowadzone w dniu 12 sierpnia 2005 r. i 20 października 2005 r. wykazały zajęcie przedmiotowego pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam należących do skarżącej, mimo iż spółce wymierzono już wcześniej w decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], karę pieniężną za zajęcie przedmiotowego pasa. Z uwagi na zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi skarżącej spółce wymierzono karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, ustalonej w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. Nr 85, poz. 1592 ze zm.). Z uwagi na to, że nie można było uznać za dowód w sprawie protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 20 października 2005 r., który został sporządzony bez udziału strony jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego oraz z uwagi na niewyjaśnione przez organ I instancji różnice w powierzchni reklam przyjętej do ustalenia wysokości kary w stosunku do powierzchni ustalonej w decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast stosownie do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 powyższej ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu I instancji ze znajdujących się w aktach sprawy: wydruku z ewidencji gruntów prowadzonej przez Prezydenta Miasta S. i mapki - podkładu geodezyjnego wynika, że reklamy należące do skarżącej znajdowały się na działce nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa, a działka ta wykorzystywana jest jako droga. Sąd I instancji uznał, że prawidłowe było uznanie przez organy administracji, że skoro droga, w której pasie drogowym znajdowały się reklamy, odchodzi od głównego ciągu ulicy [...] (będącej drogą krajową) i stanowi obejście równoległe, to taki fragment układu dróg publicznych należało zakwalifikować jako kolejny odcinek przypisany do danej ulicy, równoprawny w stosunku do pozostałych odcinków międzywęzłowych, usytuowanych w jej ciągu głównym. Zdaniem Sądu I instancji interpretacja taka w sposób logiczny oraz zgodny z faktycznym przeznaczeniem drogi pozwala zakwalifikować obejście równoległe drogi krajowej do drogi krajowej, w tym przypadku ul. [...]. Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to skarga podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej P. I.-E.-U. "A." Spółka z o.o. z siedzibą w S., zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Domagało się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego spółka zarzuciła błędną wykładnię § 1 pkt 6 i załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 60, poz. 566) w związku z art. 2 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o drogach publicznych. Powołując się na naruszenie przepisów postępowania zarzuciła uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu spółka wnosząca skargę kasacyjną podała, że zakwalifikowanie przez Sąd I instancji działki, na której stały reklamy do pasa drogowego drogi krajowej nie było prawidłowe. Drogą krajową jest ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do ul. [...]), natomiast reklamy stały przy ulicy równoległej do ul. [...]. Nie jest zasadne przyjęcie, że pas drogowy ul. [...] rozciąga się aż tak szeroko, tj. na pas zieleni, ulicę równoległą do ul. [...] i działkę po prawej stronie wspomnianej ulicy równoległej. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ulice leżące w ciągu dróg należą do tej samej kategorii co drogi. Sąd I instancji mimo że przyjął, iż ulica, przy której stały reklamy, odchodzi od ciągu ul. [...], to jednocześnie za prawidłowe uznał przyjęcie, że ulica ta należy do drogi krajowej. Drogi równoległej, nawet jeśli stanowi ona obejście drogi, nie można kwalifikować do tej samej kategorii co droga. Prawidłowe zakwalifikowanie drogi do odpowiedniej kategorii ma istotny wpływ na obliczenie wysokości kary pieniężnej, bowiem § 5 ust. 1 powołanej wyżej uchwały Rady Miasta Szczecina przewiduje wyższą stawkę za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia. Kwestionując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca obowiązana jest wskazać w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji. Podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 cytowanej wyżej ustawy dotyczyć mogą zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania obejmuje naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Chodzi o brak uchylenia decyzji mimo istnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to miało polegać na błędnym zakwalifikowaniu drogi do odpowiedniej kategorii w ramach przepisów procesowych, co miało istotny wpływ na obliczenie wysokości kary pieniężnej. Przepisy przewidują wyższą stawkę za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej, przy niekwestionowaniu przez skarżącą samego faktu zajęcia pasa drogowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest uzasadniony, choć połączony został z zarzutem procesowym. Ocena kategorii drogi została dokonana przedwcześnie z następujących powodów. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd I instancji dokonywał oceny decyzji kasacyjnej, skoro organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawą podjęcia przez organ II instancji decyzji kasacyjnej były wady procesowe przeprowadzonego postępowania administracyjnego z jednoczesnym przesądzeniem przez organ II instancji rodzaju kategorii drogi. Skarga złożona do Sądu I instancji w istocie dotyczyła oceny rodzaju kategorii drogi, a więc uzasadnienia decyzji w tej części, choć we wniosku domagano się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. Niewątpliwie art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zalicza do części składowych decyzji administracyjnej między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wszechstronne wyjaśnienie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie przesądza o treści przyszłego załatwienia sprawy i może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1984 r., sygn. akt II SA 1790/83, GP 1984 nr 16; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83, NP 1984 r., nr 5, glosa aprobująca J. Zimmermanna; wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 293/87, GAP 1988 r., NT 7 z komentarzem H. Starczewskiego). Tymczasem, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, w treści rozważań brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia stanowiska Sądu w tej kwestii prawnej, a więc podstaw do umorzenia postępowania. Całkowite pominięcie przez Sąd I instancji tej oceny powoduje, że nie rozważono, czy mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, a więc czy stwierdzono brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i formalnego jej zakończenia. Podkreślić należy, że nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. Nie można załatwiać sprawy poprzez umorzenie, gdy okoliczności prawne i faktyczne podnoszone przez sam organ wymagają przeprowadzenia w sposób zupełny i wyczerpujący postępowania administracyjnego. Dowodem tego, że przedmiotem rozstrzygnięć w decyzjach obu instancji były zagadnienia związane z merytorycznym załatwieniem sprawy, a nie z jej formalnym zakończeniem, są ich uzasadnienia. Rozważania i analiza sprawy w tym przedmiocie winna mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku nawet wówczas, gdy Sąd I instancji uznałby, że umorzenie nie znajduje zastosowania. Dopiero rozważenie powyższych kwestii procesowych pozwoli dokonać oceny, czy istotnie chodzi o drogę krajową i czy będą miały zastosowanie powołane przepisy prawa materialnego. W sytuacji, gdy organ II instancji zakwestionował sposób sporządzenia protokołu, wielkość reklamy podanej w decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., która podlegała ocenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 1 marca 2006 r. o sygn. akt II SA/Sz 1347/05, to nie można przyjąć, że na tym etapie postępowania można było zakwalifikować usytuowanie reklamy wolnostojącej do drogi krajowej. Należy także zauważyć, że Sąd I instancji oceny tej drogi nie przedstawił w kontekście zgłoszonych zarzutów skargi, lecz przytoczył tylko ocenę wynikającą z decyzji organu II instancji. Istotą postępowania ze skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji. Brak uzasadnienia w powyższych częściach uniemożliwia Sądowi II instancji dokonanie tej weryfikacji w ramach oceny legalności wynikającej z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od oceny tej nie może zwolnić art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący powodów określonego rozstrzygnięcia sądowego służy umocnieniu autorytetu wymiaru sprawiedliwości. Badanie zasadności zarzutów stanowi podstawowy obowiązek kontrolny, a badanie legalności polega na zestawieniu regulacji materialnoprawnej leżącej u podstaw stosunku prawnego z podłożem faktycznym, na jakim oparte są jego elementy. Podkreślić przy tym należy, że uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym, bowiem ma ono dać rękojmię, że Sąd starannie zastanawiał się nad rozstrzygnięciem, by umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się Sąd niższej instancji są trafne, ma służyć w razie wątpliwości ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku, a także przekonaniu stron co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia (A. Miączyński, Znaczenie i rola uzasadnienia orzeczenia sądowego w sprawach cywilnych, Państwo i Prawo 1970 r. Nr 11, s. 20; W. Sanetra, Kilka uwag o uzasadnieniach orzeczeń Sądu Najwyższego, Przegląd Sądowy 2002 r. Nr 9, s. 48 - 62; M. Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo 2004 r. Nr 6, s. 87 - 98). Sąd I instancji w pełni tych okoliczności nie ocenił i przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien ustosunkować się do powyższych uchybień oraz dać termu wyraz w pisemnym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 209, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 1 i 2 ustawy wyżej cytowanej - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 18 ust. 2 pkt 1 lit. a) i § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).