I OSK 1078/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Stefan Kłosowski Marek Stojanowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Łd 126/06 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adwokatowi W. H. od Skarbu Państwa kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt) plus należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Wyrokiem z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt III SA/Łd 126/06 WSA w Łodzi po ponownym rozpoznaniu skargi M. K. w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami postanowił o jej oddaleniu. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 1 i art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W myśl natomiast art. 122 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba niepełnosprawna posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie do kierowania tramwajem, skierowana decyzją starosty na podstawie zawiadomienia powiatowego lub wojewódzkiego zespołu orzekania o stopniu niepełnosprawności. Wskazano dalej, iż stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 czerwca 1999 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. Nr 69, poz. 772) uprawniony lekarz na podstawie wyników badań, o których mowa w § 2 wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W myśl natomiast § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 powyższego rozporządzenia od orzeczenia lekarskiego badany lub podmiot kierujący na badanie może wnieść odwołanie wraz z uzasadnieniem w terminie 7 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego do jednostki badawczo - rozwojowej w dziedzinie medycyny pracy jeżeli orzeczenie lekarskie wydał uprawniony lekarz wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. Podkreślono przy tym, iż orzeczenie, o którym mowa w § 12 rozporządzenia z 30 czerwca 1999 r., nie ma cech opinii biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. Nie wymaga więc uzasadnienia i winno być ono sporządzone według wzoru określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Orzeczenie takie jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 76 § 2 kpa a więc stanowi dokument urzędowy podlegający ocenie organu administracji tak jak każdy inny środek dowodowy, pogląd taki wyraził NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 420/05. Sąd I instancji podał, iż w przedmiotowej sprawie przyczyną cofnięcia M. K. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi była treść orzeczenia Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej w [...] z dnia 17 grudnia 2003 r. Orzeczenie to zostało sporządzone przez uprawnionego lekarza według wzoru określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 30 czerwca 1999 r., po uprzednim przeprowadzeniu badań specjalistycznych i analizie zgromadzonej dokumentacji lekarskiej. Z treści tego orzeczenia wynika, iż wobec skarżącego istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi. Wiarygodność tego orzeczenia potwierdziło orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia 28 czerwca 2004 r., wydanego na skutek odwołania skarżącego. Orzeczenie z 28 czerwca 2004 r. również wskazuje, iż wobec M. K. istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Skarżący był zatem poddany dwukrotnie badaniu lekarskiemu przez dwie rożne jednostki orzecznicze. Uwiarygodnia to tezę, iż ze względu na stan zdrowia M. K. rzeczywiście nie był on zdolny do prowadzenia pojazdów. Organy administracji obu instancji w ramach swobodnej oceny dowodów oceniły treść orzeczenia z dnia 17 grudnia 2003 r. uznając ten dowód za wiarygodny. W zaskarżonej decyzji podkreślono, iż skarżący choruje na nadciśnienie tętnicze zaś w 2001 r. miał udar mózgu z niedowładem lewych kończyn. Wyjaśniono także jakie zagrożenie dla innych uczestników ruchu drogowego stanowi dopuszczenie skarżącego do prowadzenia pojazdów przy obecnym stanie jego zdrowia. W przekonaniu sądu, ocena charakteru orzeczenia z dnia 17 grudnia 2003 r. dokonana przez organy administracji mieści się w ramach swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 kpa. Podano dalej, iż w ocenie sadu, skarżący nie obalił domniemania zgodności z rzeczywistością treści orzeczenia z 17 grudnia 2003 r. w sposób określony w art. 76 § 3 kpa. Organy administracji obu instancji naruszyły natomiast przepisy prawa procesowego a mianowicie art. 7 i 77 § 1 kpa gdyż decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowani pojazdami silnikowymi została wydana mimo, że nie zostało ostatecznie zakończone postępowanie w przedmiocie orzeczenia lekarskiego. Decyzja, o której mowa w art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. nie może być bowiem wydana aż do momentu ostatecznego wydania orzeczenia przez odwoławczą jednostkę badawczo-rozwojową. Organy administracji wydały natomiast taką decyzję, mimo że orzeczenie z dnia 17 grudnia 2003 r. nie było ostateczne. Doszło zatem do naruszenia przepisów prawa procesowego. Naruszenie takie może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas gdy mogło mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ostateczne orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy z 28 czerwca 2004 r. potwierdziło bowiem istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia przez skarżącego pojazdów silnikowych. Skoro więc orzeczenie z 28 czerwca 2004 r. potwierdziło treść orzeczenia z 17 grudnia 2003 r. to naruszenie przepisów procesowych przez organy administracji nie miało wpływu na wynik sprawy. Wskazano, iż pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 420/05. Ponadto Sąd Wojewódzki na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1c i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) przyznał adwokatowi W. H. kwotę 292, 80 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W skardze kasacyjnej reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika M. K. podniósł, iż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku naruszył przepisy postępowania tj. art. 106, 113, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 76, 77,80 i 85 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, błędną ich ocenę i nieuchylenie zaskarżonej decyzji a w szczególności naruszył § 19 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 13 czerwca 1999 r. przez niezwrócenie się z urzędu przez organ o zbadanie czy wydający orzeczenia lekarskie działali prawidłowo a wydane orzeczenie lekarskie jest zasadne. Wskazano ponadto na naruszenie przez WSA art. 190 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia wbrew wykładni dokonanej w tej sprawie przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7. 02. 2006 r. stwierdzającej że także organ mógł się zwrócić o zbadanie czy wydający orzeczenia lekarskie działali prawidłowo a wydane orzeczenie lekarskie jest zasadne oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 .06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym /D.U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 z późn. zm./ przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do błędnego i niedokładnie ustalonego stanu faktycznego sprawy a więc stanu faktycznego sprawy nie odpowiadającego normie tego przepisu. Skarżący podał, że w swoich pismach do organów administracyjnych podnosił, iż badania lekarskie przeprowadzone były niewłaściwie, nieobiektywnie, i długotrwale. Tym samym, jak stwierdził, zaskarżone decyzje administracyjne o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi były wadliwe. Wskazał ponadto, iż sprawę niniejszą rozpoczął nie on a Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, do którego skarżący złożył podanie o uzyskanie pewnego stopnia niepełnosprawności. Stwierdził dalej, iż organ administracyjny chcący bezstronnie załatwić sprawę i także w oparciu o § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 30.06.1999 r. powinien z urzędu zażądać kontroli badań lekarskich przez uprawnionego lekarza z listy wojewody. Kontrola taka miałaby na celu ustalenie czy lekarze działali prawidłowo a orzeczenia lekarskie są zasadne. Sąd Wojewódzki natomiast winien dostrzec powyższe tym bardziej, że skarżący także w pismach do Sądu podnosił kwestię nieprawidłowości badań lekarskich oraz to, że kwestię tę podnosił Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku. M. K. nie zgodził się także ze stanowiskiem WSA w Łodzi, że dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt, że w orzeczeniu z dnia 27.01.2006 r. u skarżącego stwierdzono brak przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów silnikowych. W niniejszej sprawie fakt, że skarżący w styczniu 2006 r. mógł prowadzić pojazdy mechaniczne może oznaczać, że także w styczniu 2004 r. mógł to czynić. Skarżący stwierdził, że ta okoliczność powinna mieć wpływ na ocenę wiarygodności uprzednich orzeczeń lekarskich. Podał dalej, iż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarżący nie obalił domniemania zgodności rzeczywistością treści orzeczenia z 17 grudnia 2003 r. w sposób określony w art. 76 § 3 kpa. Zdaniem skarżącego Sąd wyraził w tym miejscu niezrozumiały dla skarżącego pogląd, że odpowiedni wniosek dowodowy w oparciu o ten przepis może złożyć tylko strona a nie może taki dowód być przeprowadzony z urzędu przez organ administracyjny. Zdaniem skarżącego takie rozumowanie WSA w Łodzi przesądziło o oddaleniu skargi. Kontynuując M. K. podał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.02.2006 r. stwierdził że także organ mógł zwrócić się o odpowiednie zbadanie kwestii prawidłowości wydawania orzeczeń lekarskich. WSA w Łodzi interpretując inaczej w/w przepisy naruszył art. 190 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie M. K. powyższe wskazuje, że postępowanie administracyjne i sądowe w tej sprawie zostało niewłaściwie i niedokładnie przeprowadzone a znajdujący się w aktach sprawy stan faktyczny nie odpowiada rzeczywistości. Do tak ustalonego stanu faktycznego sprawy nie powinien być więc zastosowany art. 140 ust. pkt. 1 ustawy z 20.06.97 r. Prawo o ruchu drogowym. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego ,,nieopłaconych w całości ani w części" kosztów sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Błędnym jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym przez ustalenie, iż organy nie mogły wydać decyzji o cofnięciu uprawnień przed zakończeniem postępowania odwoławczego. W myśl art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 30 czerwca 1999 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających o uprawnienie do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. Nr 69, poz. 772) od orzeczenia lekarskiego badany może wnieść odwołanie wraz z uzasadnieniem w terminie 7 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego. Przewidziany w rozporządzeniu tryb odwoławczy sprawia, iż orzeczenie wydane na podstawie § 12 nie ma cech ostatecznego. W przypadku wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego starosta nie może więc wydać decyzji przewidzianej w art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy, aż do momentu wydania orzeczenia ostatecznego przez jednostkę badawczo-rozwojową, przewidzianego w § 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Prawidłowo więc Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż wydanie decyzji cofającej uprawnienie przed ostatecznym zakończeniem postępowania w przedmiocie orzeczenia lekarskiego naruszało przepisy prawa procesowego nie zaś materialnego - jak zarzuca się w skardze kasacyjnej. Naruszenie przepisów prawa procesowego tylko wówczas stanowić może podstawę do uchylenia decyzji, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Załączone do akt ostateczne orzeczenia lekarskie Instytutu Medycyny Pracy z 28 czerwca 2004 r., potwierdzało istnienie przeciwwskazań lekarskich do kierowania przez M. K. pojazdami mechanicznymi. Naruszenie tego przepisu prawa procesowego nie miało więc wpływu na wynik sprawy. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art.106, art. 113, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, art. 76, art. 77, art. 80 i art. 85 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, błędną ich ocenę i nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji a w szczególności naruszenie § 19 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 13 czerwca 1999 r. (Dz. U. Nr 69, poz. 772) przez niezwrócenie się z urzędu przez organ o zbadanie czy wydający orzeczenie lekarskie działali prawidłowo a wydane orzeczenie lekarskie jest zasadne. Paragraf 19 powyższego rozporządzenia przewiduje istnienie nadzwyczajnych uprawnień do kontroli prawidłowości wykonywania, dokumentowania badań i wydawania orzeczeń lekarzy uprawnionych przez wojewodów. Orzeczenie lekarskie jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 76 § 2 kpa a więc stanowi dokument urzędowy podlegający ocenie organu administracji tak jak każdy inny środek dowodowy. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały orzeczenie lekarskie z dnia 17 grudnia 2003 r. za wiarygodne i ta ocena charakteru orzeczenia, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, mieściła się w ramach swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80. Skoro więc organy wydały decyzje na podstawie znajdujących się w aktach sprawy materiałów dowodowych to oznacza to, iż zgromadzone dowody były wystarczające dla wydania wskazanego orzeczenia. W takim stanie rzeczy nie zaistniała konieczność zwrócenia się przez organ o zbadanie czy wydający orzeczenia lekarskie działali prawidłowo a wydane orzeczenie lekarskie jest zasadne. Podobny stan rzeczy zaistniał na etapie postępowania przed sądem administracyjnym. Sąd I instancji orzekł w oparciu o całość akt sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający dla wydania orzeczenia i nie było potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazać należy, iż nie zgadzający się z treścią decyzji organów skarżący uprawniony był w myśl 76 § 3 kpa przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu. W toku postępowania administracyjnego skarżący jednak nie przeprowadził w sposób skuteczny dowodu, który by podważał wiarygodność treści orzeczenia z dnia 17 grudnia 2003 r. Skarżący wprawdzie odwoływał się od decyzji organu I instancji, lecz podnoszone przez niego zarzuty nie miały istotnego wpływu na treść wydanego orzeczenia. W wydanym bowiem na skutek odwołania orzeczeniu lekarskim z dnia 28 czerwca 2004 r. ponownie wskazano na istnienie przeciwwskazań do kierowania przez skarżącego pojazdami silnikowymi. Wskazać należy także, iż dla oceny rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia fakt, iż orzeczeniem z dnia 27 stycznia 2006 r. u skarżącego stwierdzono brak przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów silnikowych. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest bowiem ocena legalności zaskarżonej decyzji w dniu jej wydania nie zaś to czy obecnie stan zdrowia skarżącego pozwala mu na prowadzenie pojazdów. Niezasadnym jest także zarzut naruszenia przez WSA art. 190 p.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia przez ten sąd wbrew wykładni dokonanej w tej sprawie przez wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r. stwierdzający, że także organ mógł się zwrócić o zbadanie czy wydający orzeczenia lekarskie działali prawidłowo a wydane orzeczenie lekarskie jest zasadne. Zgodnie z powyższym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny podając w uzasadnieniu podanego wyroku, że ,,organ mógł zwrócić się o zbadanie czy wydający orzeczenia lekarskie działali prawidłowo a wydane orzeczenie lekarskie jest zasadne" wskazał na brak obligatoryjnego charakteru takiego działania organu. Oznacza to, że organ nie musiał, a jedynie mógł w razie potrzeby wnieść o zweryfikowanie przedmiotowych orzeczeń. Z uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 maja 2006 r. wynika, iż Sąd ten podzielił ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 lutego 2006 r., którą związany był na mocy art. 190 p.p.s.a. W tym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.) w związku z art. 250 p.p.s.a.