I OSK 1736/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska NSA Jerzy Stankowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 715/07 w sprawie ze skargi Starosty L. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego oddala skargę kasacyjną. Starosta Lubaczowski wystąpił do Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego z zapytaniem o udzielenie informacji o 55 pracownikach samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych w Starostwie Powiatowym w Lubaczowie. Wnioski, mimo wezwania, nie zostały opłacone. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 10, art. 23, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz.U. Nr 50, poz. 580 ze zm.) oraz na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił udzielenia informacji z Krajowego Rejestru Karnego o wskazanych we wniosku pracownikach samorządowych. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z [...] lutego 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia Starosty Lubaczowskiego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Minister Sprawiedliwości podzielił stanowisko Dyrektora Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym pracodawcy samorządowi występując z zapytaniem odnośnie pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, są obowiązani ponosić stosowną opłatę. W artykule tym, jako zasadę przyjęto, że za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobierana jest opłata. Z treści art. 24 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 10 tej ustawy wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty spoczywa na pracodawcy, zwracającego się o udzielenie informacji o niekaralności osoby, którą zamierza zatrudnić w charakterze pracownika na stanowisku związanym z wymaganiem niekaralności. Nie mają natomiast obowiązku uiszczenia opłaty podmioty wyczerpująco wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 i 11 powołanej ustawy. Jedno z wyłączeń dotyczy organów samorządu terytorialnego oraz innych organów wykonujących zadania publiczne, w przypadkach kiedy jest to uzasadnione potrzebą wykonywania nałożonych na nie zadań, określonych w ustawie (art. 6 ust. 1 pkt 9 tej ustawy). Zdaniem organów z takim wyłączeniem spod obowiązku uiszczenia opłaty nie mamy do czynienia w przypadku zapytania kierowanego przez pracodawców samorządowych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1201). Ustawodawca bowiem wyraźnie określa ich mianem "pracodawców". Z kolei sprawy związane z zatrudnianiem pracowników, ustalaniem uprawnienia do zajmowanego stanowiska nie mieszczą się w kategorii wykonywanych zadań publicznych. Ustawa o Krajowym Rejestrze Karnym nie różnicuje pracodawców i w sprawie opłat za wydanie zaświadczenia traktuje ich jednakowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 715/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Starosty Lubaczowskiego na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że nie można podzielić stanowiska, że Starosta Lubaczowski kierując zapytanie występował jako organ samorządu terytorialnego i wobec tego na podstawie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz.U. Nr 50 ,poz. 580 ze zm.) zwolniony jest z obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie informacji o osobie. Stosownie do treści art. 24 powołanej ustawy za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobiera się opłatę stanowiącą dochód budżetu państwa. Od uiszczenia opłaty zwolnione są podmioty wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 i 11 w tym m.in. organy samorządu terytorialnego wykonujące zadania publiczne, gdy jest to uzasadnione potrzebą wykonania nałożonych na niego zadań, określonych w ustawie. Z ustawowego zwolnienia nie korzystają natomiast pracodawcy, którzy uprawnieni są do uzyskiwania informacji z Rejestru w zakresie niezbędnym dla zatrudnienia pracownika, co do którego z przepisów ustawy wynika wymóg niekaralności, korzystania z pełni praw publicznych, a także ustalenia uprawnienia do zajmowania określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Sąd wskazał, że obowiązek wystąpienia z zapytaniem do Krajowego Rejestru Karnego o udzielenie informacji o pracowniku samorządowym zatrudnionym na stanowisku urzędniczym nałożony został nie na organy gminy (którym w świetle ustawy o samorządzie gminnym niewątpliwie jest burmistrz) lecz na pracodawców samorządowych. Na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych zobowiązano "pracodawcę samorządowego" zatrudniającego osobę będącą w dniu wejścia w życie ustawy pracownikiem samorządowym zatrudnionym na stanowisku urzędniczym do wystąpienia w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy - z zapytaniem do Krajowego Rejestru Karnego o udzielenie informacji o tej osobie. W ust. 2 powołanego przepisu natomiast postanowiono, że w przypadku gdy z informacji, o której mowa w ust. 1 wynika, że pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym nie spełnia warunku określonego w art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pracodawca niezwłocznie rozwiązuje z takim pracownikiem stosunek pracy za wypowiedzeniem lub odwołuje go ze stanowiska (art. 2 ust. 2). W celu zdefiniowania pojęcia "pracodawca samorządowy" odwołać należy się do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Z treści art. 4 w zw. z art. 1 pkt 2 wskazanej ustawy wynika, że "pracodawcą samorządowym" w stosunku do pracowników starostwa powiatowego jest starostwo powiatowe. Osobą reprezentującą tego pracodawcę jest natomiast starosta powiatowy. Przepis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stanowi bowiem, że starosta powiatowy jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa. Wynika z tego, że Starosta Lubaczowski występując z zapytaniem do Krajowego Rejestru Karnego o udzielenie informacji o pracownikach samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych wykonywał w imieniu "pracodawcy samorządowego", tj. Starostwa Powiatowego w Lubaczowie obowiązki nałożone na "pracodawcę samorządowego" ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych. Uzyskanie zaś informacji z Krajowego Rejestru Karnego przez "pracodawcę samorządowego" niezbędne było w celu ustalenia uprawnienia zatrudnionych pracowników samorządowych do dalszego zajmowania określonych stanowisk urzędniczych. Sąd nie podzielił poglądu, zgodnie z którym zatrudnianie pracowników nie jest zadaniem publicznym. Zatrudnienie pracowników przez pracodawcę samorządowego jest niewątpliwie przejawem działalności organu administracji publicznej, a przez to stanowi zadanie publiczne. Co prawda w systemie prawa brak jest legalnej definicji tego pojęcia, jednakże pewną pomocą może służyć np. katalog zawarty w art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w którym wymieniono szereg kategorii informacji stanowiących informację publiczną. Należą do nich m.in. informacje o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, konkursie na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, a więc informacje stricte związane z wykonywaniem zadań administracji związanych z zatrudnianiem. Wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu ma jedynie przykładowy charakter, nie stanowi zatem podstawy do zawężającej interpretacji tego pojęcia, a w konsekwencji zawężanie znaczenia pojęcia "zadania publicznego" w prawodawstwie. Z powyższego wynika, że dyspozycja pkt 9 i pkt 10 przepisu art. 6 powołanej ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym może obejmować to samo zdarzenie prawne. Zatrudnienie pracownika stanowi bowiem, w przypadku gdy pracodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wykonywanie zadań publicznych. Ze względu na różnorodność skutków tego samego zdarzenia z punktu widzenia konieczności opłacenia wniosku o udzielenie informacji (art. 24 powołanej ustawy), niezbędne jest ustalenie, przy zastosowaniu zasad wykładni, która norma ma pierwszeństwo. W świetle brzmienia art. 2 ustawy o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, gdzie odwołano się do funkcji samorządu jako pracodawcy (pomimo że wiąże się to jednocześnie z wykonywaniem zadań publicznych), zapytanie o udzielenie informacji zakwalifikować trzeba do dyspozycji pkt 10 przepisu art. 6 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym. Za prawidłowe uznać należy więc stanowisko Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z którym "pracodawca samorządowy" występując z zapytaniem do Krajowego Rejestru Karnego zobowiązany był stosownie do treści art. 24 ust. 1 do uiszczenia opłaty za wydanie informacji o osobie. Jednocześnie Sąd zauważył uchybienie jakiego dopuścił się organ I instancji, a którego nie sprostował organ odwoławczy. Jak wynika z akt sprawy Starosta Lubaczowski wezwany został do uiszczenia stosownej opłaty, a zatem wymogi formalne przez organ zostały zachowane. Brak wniesienia opłaty musiało skutkować odmową udzielenia informacji. Z przepisu art. 21 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym wynika, że uzyskanie informacji z Rejestru wymaga złożenia wniosku według formularza, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 listopada 2003 r. w sprawie udzielania informacji o osobach oraz o podmiotach zbiorowych na podstawie danych zgromadzonych w Krajowym Rejestrze Karnym (Dz.U. Nr 198, poz. 1930 ze zm.). Za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobiera się opłatę (art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym) w wysokości określonej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 2003 r. w sprawie określenia wysokości opłaty za wydanie informacji z Krajowego Rejestru Karnego (Dz.U. Nr 151, poz. 1468). Przepisy § 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie udzielania informacji o osobach oraz o podmiotach zbiorowych na podstawie danych zgromadzonych w Krajowym Rejestrze Karnym stanowią, że jeżeli zapytanie o karalność zawiera braki, wzywa się do ich usunięcia w terminie 14 dni, a jeżeli braki nie zostaną usunięte w wymaganym terminie - nie udziela się informacji. Nieuiszczenie opłaty, mimo wezwania, należy traktować jako nieusunięty brak wniosku stanowiący podstawę nieudzielania informacji. W podstawie prawnej organ wskazał art. 219 kodeksu postępowania administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje w jakich przypadkach organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia i są to: brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, niewłaściwość organu, do którego skierowano żądanie, nie można spełnić żądania ze względu na treść posiadanych danych i dokumentów lub ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W sprawie podstawą prawną odmowy wydania zaświadczenia z Krajowego Rejestru Karnego nie były przepisy rozdziału VII k.p.a. lecz wskazane wyżej przepisy ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze. Biorąc jednak pod uwagę, że uchybienie to: naruszenie przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe przywołanie podstawy orzekania, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia - skargę - wobec treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który wskazuje na konieczność uchylenia decyzji (postanowienia) jeżeli zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - należało oddalić. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Starosta Lubaczowski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 9 i art. 6 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz.U. Nr 50, poz. 580 ze zm.) poprzez przyjęcie pierwszeństwa stosowania punktu 9 przed punktem 10, a w konsekwencji ustalenie, iż pracodawca samorządowy zobowiązany do uzyskania informacji z Krajowego Rejestru Karnego na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych winien ponosić opłatę za wydanie zaświadczenia; 2) naruszeniu przepisów postępowania: art. 1 §1 i § 2, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, art. 219 i art. 261 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewzięciu z urzędu pod rozwagę przez Sąd naruszenia prawa przez organ wydający zaświadczenia z Krajowego Rejestru Karnego polegającego na odmowie wydania zaświadczenia bez uprzedniego wyznaczenia terminu do wniesienia opłaty za wydanie zaświadczenia. Uchybienie to miało na tyle istotny wpływ na wynik sprawy, że winno doprowadzić do uchylenia postanowień wymienionych na wstępie. Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie wyroku w całości i orzeczenie, że skarżący nie jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za wydanie zaświadczenia z Krajowego Rejestru Karnego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 292) "Za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobiera się opłatę stanowiącą dochód budżetu państwa. Od uiszczenia opłaty zwolnione są podmioty wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1-9, 11 i 12". W dniu wydania zaskarżonego do sądu postanowienia od obowiązku uiszczenia opłaty zwolnione były podmioty wymienione w art. 6 ust. 1-9 i 11. Art. 6 tej ustawy stanowi w pkt 9 "Prawo do uzyskania informacji o osobach, których dane osobowe zgromadzone zostały w Rejestrze, przysługują: organom administracji rządowej, organom samorządu terytorialnego oraz innym organom wykonującym zadania publiczne, w przypadkach kiedy jest to uzasadnione potrzebą wykonywania nałożonych na nie zadań określonych w ustawie". Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stanowi "Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". W art. 4 reguluje zadania publiczne powiatu, które są zadaniami publicznymi ponadgminnymi, wyliczając w ust. 1 enumeratywnie ich zakres. Wyliczenie to nie jest zamknięte, art. 4 ust. 2 stanowi bowiem, że do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Powiat wykonuje też zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli tak stanowią ustawy (art. 4 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym). Zadania publiczne to zadania na rzecz wspólnoty ponadgminnej, związane z zaspokajaniem potrzeb zbiorowych (np. porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, edukacji publicznej). Zadania publiczne wykonuje powiat przez swoje organy: radę powiatu, zarząd powiatów (art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym). Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy (art. 33 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym). Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży (art. 35 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym). Organy powiatu i ich aparat pomocniczy (starostwo) jest powołane do wykonywania zadań publicznych. Zgodnie z art. 4 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) "Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 1, zwane dalej -pracodawcami samorządowymi- dokonują: 1) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego lub w zakresie ustalonym przez ten organ w odrębnej uchwale jego przewodniczący - wobec (...) starosty (...), 2) przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego wobec członków zarządu tej jednostki, (...) 4) w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego - (...), starosta, (...) wobec pozostałych pracowników urzędu". Wykonywanie przez starostę czynności za pracodawcę samorządowego jest działaniem w jego imieniu i ze skutkiem prawnym dla pracodawcy samorządowego. Są to zatem czynności pracodawcy samorządowego a nie organu samorządu terytorialnego. Zatrudnienie pracowników starostwa nie jest wykonywaniem zadania publicznego. Zadanie publiczne reguluje ustawa o samorządzie powiatowym, nie można zatem do określenia zadania publicznego stosować przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sposób zatrudniania pracowników jest objęty informacją publiczną, ale nie stanowi to zadania publicznego rozumieniu przepisów ustrojowych - zadania na rzecz wspólnoty, w związku z zaspokajaniem jej potrzeb. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia był art. 24 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym. Nie zostały też naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które mają zastosowanie odpowiednio (art. 9 powołanej ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.