I OSK 1064/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Stefan Kłosowski (spr.) Marek Stojanowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 378/04 w sprawie ze skargi P. S.A. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w [...] na rzecz P. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi P. S.A. w [...] uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia 22 marca 2003r. o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oraz zasądził od Dyrektora Izby Celnej w [...] na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania i orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z uzasadnienia powyższego wyroku oraz akt sprawy wynika, iż w dniu 22 marca 2003r. podczas kontroli pojazdu przekraczającego granicę państwa, funkcjonariusze Oddziału Celnego w [...] sprawdzili dynamiczne obciążenie osi pojazdu (ciągnik z naczepą), nr rejestracyjny [...], należącego do P. S.A. w [...] . Kontrola wykazała, iż nacisk na drugą oś przekracza dopuszczalną normę o 0,94 kN. Osoba wykonująca transport nie posiadała wymaganego zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdem ponadnormatywnym. W związku z powyższym Naczelnik Urzędu Celnego w [...], na podstawie art. 13 ust. 2a, ust. 2b, art. 40b ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 71 poz. 838 ze zm.) w zw. z art. 64 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 32 z 2003r. poz. 262), wydał decyzję nr 409/2003 z 22 marca 2003r. o nałożeniu na P. S.A. kary pieniężnej w wysokości 720,00 zł. Integralną częścią owej decyzji był protokół kontroli pojazdu nr 1381/2003. Odwołując się od powyższej decyzji P. S.A. wskazywała naruszenie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 61 § 4 oraz art. 79 kpa, podnosząc, iż nie zawiadomiono jej o wszczęciu postępowania. Ponadto w protokole stanowiącym załącznik do tej decyzji, niezgodnie z prawdą wpisano odwołującą się spółkę jako przewoźnika zaś, kierujący pojazdem nie jest jej pracownikiem, ani jej pełnomocnikiem lub przedstawicielem. Protokół ten zatem nie spełnia warunków z art. 68 i 76 kpa. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z 10 czerwca 2003r. wskazując takie same podstawy prawne oraz art. 138 kpa, decyzję organu I instancji utrzymał w mocy, uznając ustalenia dokonane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego za prawidłowe. W ocenie organu odwoławczego nie doszło do naruszenia wskazywanych w odwołaniu procedur administracyjnych. Nie kwestionując twierdzenia strony o formalnym niezawiadomieniu jej o wszczęciu postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że za taką datę należy uznać pierwszą czynność wobec strony w tej sprawie, tj. sporządzenie protokołu 1381/2003 z 22 marca 2003r. Miejsce kontroli, duży ruch transgraniczny powoduje, że nie wszystkie procedury postępowania mogą być dotrzymane, w szczególności czynnego udziału w postępowaniu, dlatego decyzję wraz z protokółami przesłano stronie do siedziby. Tego typu postępowanie nie narusza żadnej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Także protokół, zakwestionowany w odwołaniu, nie narusza art. 68 i 76 kpa. Z protokołu bowiem wynika kiedy, kto i jakiej czynności dokonał, kto był przy nich obecny oraz jakie uwagi i zastrzeżenia zgłoszono. Odpowiada to warunkom przewidzianym w przywołanych przepisach. W ocenie organu odwoławczego nie jest zasadny zarzut nieprawidłowego ustalenia w tej sprawie przewoźnika, bowiem dowód rejestracyjny naczepy i ciągnika wystawiony jest na P. S.A. z [...]. Tak samo na rzecz odwołującego, co do przedmiotowego ciągnika, udzielona została koncesja na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. W skardze do Sądu Administracyjnego P. S.A. w [...] zarzuciła organom obu instancji obrazę art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 kpa oraz art. 61 § 4 kpa, art. 68 i 76 kpa. W szczególności skarżący podnosił, iż P. S.A. nie powinna być stroną tego postępowania, gdyż nie była przewoźnikiem. O tym przesądza międzynarodowy list przewozowy (CMR), który nie był wystawiony na P. S.A. W piśmie z dnia 27 lutego 2006r. uzupełniającym skargę P. S.A. podniosła, iż ustaliła, że faktycznym przewoźnikiem omawianego kursu była spółka P. [...] S.A. w [...] – co wynika z międzynarodowego listu przewozowego CMR. Uchybienia proceduralne wskazane zostały w skardze, nie pozwoliły wyjaśnić tej kwestii w toku postępowania administracyjnego. Do pisma dołączono odpis przedmiotowego listu przewozowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy celne, orzekające w tej sprawie, dopuściły się uchybień, mających wpływ na wynik sprawy, które pociągają za sobą konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu i go poprzedzającego z obrotu prawnego. Ma bowiem rację skarżąca, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych oraz Prawa o ruchu drogowym za warunki przewozu, w tym także przewozu po drogach publicznych, odpowiada przewoźnik. Przewoźnik to ta osoba fizyczna bądź prawna, która dokonuje określonego przewozu. W większości wypadków przewoźnikiem jest właściciel pojazdu i naczepy, jednakże pojęcie właściciela pojazdu i przewoźnika są rozbieżne (wyrok NSA z 23.04.1999r. w sprawie II SA 1838/98). Przewoźnikiem może być też podmiot, który nie jest właścicielem pojazdu lub zestawu pojazdów. Z przedstawionych regulacji wynika, że skutecznie można nałożyć karę za przekroczenie określonych przepisami normatywów przejazdu na przewoźnika – tego, który w sposób niedozwolony dokonuje przewozu. W niniejszej sprawie organy celne nie ustaliły w sposób dostatecznie jednoznaczny kto dokonywał przewozu, o którym wspominają decyzje administracyjne. Według organów przewoźnikiem była skarżąca spółka tylko dlatego, że była właścicielem pojazdu, na który wystawiona była koncesja. Tymczasem ma rację skarżący, że dokumentem pozwalającym jednoznacznie ustalić osobę przewoźnika jest, zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. "c" Konwencji CMR, list przewozowy. W sytuacji gdy skarżący w toku postępowania administracyjnego utrzymywał, że nie był przewoźnikiem, to organy celne winny tę kwestię badać ze szczególną starannością, przestrzegając w tym zakresie elementarnych zasad procedury administracyjnej zawartych w art. 7,8,9 i 10 kpa. Tych standardów postępowania organy orzekające w tej sprawie, nie dotrzymały. W toku tej procedury nie wezwano nawet odwołującego się do wskazania kto owego przewozu dokonywał i w jakich okolicznościach powoływał się na jego licencję. Taki stan rzeczy, z powodów podniesionych wyżej z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 i art. 200 oraz nadto art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej i orzeczenia o kosztach postępowania jak w sentencji. Powyższy wyrok zaskarżył skargą kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego D. P. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) zarzucił zaskarżonemu wyrokowi : 1. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 4 pkt 2 i 5, art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 3, art. 4 pkt 15 i 17, art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym poprzez ich całkowite pominięcie w rozstrzyganej sprawie, oraz art. 13 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że definicji przewoźnika organ orzekający winien poszukiwać poza systemem prawa publicznego regulującym kwestię korzystania z dróg i warunków wykonywania przewozów, w szczególności zaś w przepisach Konwencji CMR, 2. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ustalenie, że organy celne naruszyły zasady procedury administracyjnej zawarte w art. 7,8,9 i 10 kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem nie zgromadziły odpowiedniego materiału dowodowego, a w szczególności nie dokonały ustaleń kto dokonywał przewozu i w jakich okolicznościach powoływał się na licencję skarżącego, podczas gdy zebrany materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i został przez organy prawidłowo oceniony. Wskazując na powyższe podstawy Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Izby Celnej w [...] kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, iż uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w [...], WSA stwierdził, że oba akty dotknięte są wadami proceduralnymi w takim stopniu, że mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Z takim stanowiskiem Dyrektor Izby Celnej w [...] nie może się zgodzić. W szczególności nie zgadza się ze stwierdzeniem, że organy celne nie zbadały w sposób dostateczny, kto w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia jest stroną postępowania i w tej części argumentację Sądu, zawartą w uzasadnieniu skarżącego wyroku, uważa w całości za chybioną. Przyznając rację skarżącemu, że dokumentem pozwalającym jednoznacznie ustalić osobę przewoźnika jest list przewozowy, Sąd całkowicie pominął obowiązujący system prawa publicznego, który w sposób wyczerpujący definiuje pojęcie przewoźnika, bez konieczności poszukiwania znaczenia tego pojęcia w prawie regulującym zasadniczo odmienne stosunki. Skoro zatem ustawa o drogach publicznych (art. 13 ust. 2 a) sankcjonująca niewykonanie obowiązku o posiadaniu zezwolenia na przejazd pojazdem ponadnormatywnym (art. 61 ust. 11 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym) w przypadku stwierdzenia naruszenia normatywów, nie definiuje pojęcia korzystającego z drogi samodzielnie, organy orzekające w tej sprawie zasadnie sięgnęły do definicji zawartych w przepisach ustawy o transporcie drogowym, a w szczególności do przepisów art. 4 pkt 2,15,17, art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 3 i art. 13. Kontrolowany przez organy przejazd był niewątpliwie zarobkowy i odbywał się po drodze publicznej, a zatem korzystającym z drogi był ten, kto miał prawo do takiego działania, czyli posiadał wydane w prawnie przewidziany sposób zezwolenie, tj. skarżący. Z dokumentów okazanych podczas kontroli wynika, że organom kontrolującym okazana została licencja nr [...] wydana na rzecz przedsiębiorcy P. S.A. z siedzibą w [...] ul. [...]. Uprawnienia z licencji nie mogą być dowolnie przenoszone. Skoro zatem posiadacz licencji na żadnym etapie postępowania nie wykazał, że uprawnienia te skutecznie przeniósł, trudno postawić organom celnym zarzut, że nie zbadały kto naprawdę jest przewoźnikiem. Mając dowód w postaci dokumentu urzędowego jakim jest licencja, w ocenie Dyrektora Izby organy nie były zobowiązane do poszukiwania z urzędu jakiekolwiek innego dowodu. Uprawnienia z licencji skarżący skutecznie przeniósł dopiero 20 listopada 2003r., a kwestionowany przejazd miał miejsce 22 marca 2003r. a więc wówczas, kiedy skarżący nie mógł, bez naruszenia prawa, odstąpić komukolwiek licencji, a co za tym idzie prawa do wykonywania działalności w jej zakresie. Był więc przewoźnikiem, co właściwie podniósł i uzasadnił Dyrektor Izby Celnej. W tej sytuacji trudno uznać, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy, tym bardziej, że poza zarzutem braku należytej staranności, polegającej na nieustaleniu właściwego przewoźnika, wynikającej z nieprzyjęcia dowodu z listu przewozowego, zdaniem Sądu jedynie właściwego, innych uchybień Sąd nie zdefiniował, poprzestając na przywołaniu art. 7,8,9 i 10 kpa, bez wskazania na czym owe uchybienia organów miałyby polegać. Dyrektor Izby Celnej podnosi, że w tym specyficznym postępowaniu wszystkie możliwe do przestrzegania prawa strony, w szczególności prawo do przedkładania dowodów i osobistego udziału w tych stadiach postępowania, w których to było możliwe, były przestrzegane. Organ w żadnym wypadku nie dokonał nadinterpretacji art. 10 § 2 kpa. P. S.A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 dalej: P.p.s.a) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących. podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona jest konstytuujących ją elementów treściowych, co uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na powyższe wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 Ppsa). Przedstawiona wyżej skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim całkowicie chybiony jest postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 2 i 5, art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 3 i art. 4 pkt 15 i 17, a także art. 13 ustawy z 6.09.2001r. o transporcie drogowym. Przepisy te, zawierają w większości ustawowe definicje i nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjnym, a nadto treść tych przepisów nie miała zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nie wskazano ich także w prawnej podstawie decyzji. Nie wynika z nich także, że to skarżąca z tej racji, że była właścicielem pojazdu oraz posiadaczem licencji, była przewoźnikiem, odpowiedzialnym za warunki przewozu. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym taki zarzut (por. wyrok NSA z 14.04.2004r. sygn.akt OSK 121/04 publ. ONSA /WSA/2004/1/11). Podstawą zaskarżonego wyroku Sądu, uwzględniającego skargę i uchylającego do ponownego rozpoznania zaskarżoną decyzję, było wskazane w nim naruszenie przez organy administracyjne obu instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, do czego odnosi się drugi zarzut skargi kasacyjnej. Okazał się on także nietrafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie wskazał na naruszenie przez organy administracji celnej, orzekające w sprawie, naruszenia szeregu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Pierwszorzędne znaczenie ma oczywiście trafne określenie strony postępowania, na którą organy celne nałożyły karę pieniężną za przejazd pojazdem ponadnormatywnym. Bezpodstawne jest bowiem przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko, iż organ celny nie był zobowiązany ustalać kto w konkretnym przypadku był przewoźnikiem, tj. dokonywał przewozu. Decyzja, skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie dotknięta jest nieważnością (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Zapobiec temu winno m.in. zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu, do czego zobowiązuje organ art. 61 ust. 4 kpa. Przez zawiadomienie strony, będącej osobą prawną, rozumieć należy zawiadomienie organu tej osoby. Nie spełnia tego warunku udział w czynnościach organu pracownika tej osoby, a w niniejszej sprawie strona twierdzi, że kierowca przedmiotowego ciągnika, wobec którego organ podejmował czynności nie był też jej pracownikiem. W takiej sytuacji bezpodstawne jest stanowisko organu, iż czynnością informującą stroną o wszczęciu postępowania było sporządzenie protokołu nr 1381/2003, przy której to czynności uczestniczył kierowca przedmiotowego ciągnika. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje żadnych wyjątków usprawiedliwionych "szczególnymi warunkami na granicy", w zakresie zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7,8,9 i 10, z którym koresponduje art. 61 ust. 4 kpa. Naruszenie przez organ tych przepisów może niewątpliwie mieć wpływ na wynik sprawy. Jest to uchybienie oczywiste w sytuacji, gdy strona od początku wskazywała, iż nie była przewoźnikiem, który decydował o warunkach przewozu, a zatem spowodował przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś, wobec czego nie powinna być stroną przedmiotowego postępowania. Tego rodzaju zarzuty i argumentacją strony organ, zgodnie z wymienionymi w przepisach art. 7,8,9 i 10 kpa, a także art. 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 kpa zasadami postępowania administracyjnego, zobowiązany był głębiej zbadać i przeanalizować. Nie ma bowiem racji wnoszący skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w [...] iż "korzystającym z drogi był ten, kto miał prawo do takiego działania tj. skarżący" – jako właściciel pojazdu i posiadacz odpowiedniego zezwolenia. Korzystającym z drogi jest bowiem ten, kto dokonuje określonego przewozu, nawet jeśli nie jest właścicielem pojazdu i nie legitymuje się odpowiednim zezwoleniem. Jest to bowiem kwestia odrębna. Organ celny, uprawniony z mocy art. 40 b ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie mocy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami Prawa o ruchu drogowym oraz pobierania kar, nie mógł zatem odrzucić argumentacji właściciela pojazdu w tym zakresie i jego wniosku o ustalenie, kto w tym wypadku był przewoźnikiem, czyli faktycznie korzystał z drogi. Należy też zaznaczyć, iż przepisy Konwencji CMR również należą do sfery prawa publicznego. Zatem także zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., okazał się nietrafny, skoro miały miejsce wskazane przez sąd uchybienia w postępowaniu organów celnych, mające niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego można mieć pewne zastrzeżenia, zwłaszcza wobec braku wskazania przepisów prawa, z których Sąd wywiódł odpowiedzialność przewoźnika z tytułu okoliczności wskazanych w art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Trafnie bowiem Sąd wskazał naruszenie przez organ przepisów postępowania, o których mowa wyżej, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem trafnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.