II GSK 243/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Łd 110/07 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Łd 110/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Na podstawie tytułów wykonawczych nr: [...] z dnia [...] lutego 2000 r., [...] z dnia [...] lutego 2000 r. i [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. Prezydent Miasta Ł. prowadził administracyjne postępowanie egzekucyjne przeciwko J.K., celem wyegzekwowania należności pieniężnej z tytułu podatku od nieruchomości za lata 1998-1999. W dniu [...] czerwca 2006 r. zobowiązany złożył w Urzędzie Miasta Ł. pismo zatytułowane "skarga na czynności komornika", w którym zawarł również prośbę "o zawieszenie egzekucji do czasu rozstrzygnięcia niniejszej skargi". W końcowej części tego pisma skarżący wskazał, że wnosi o zawieszenie egzekucji ze względu na złą sytuację finansową oraz ze względu na całkowitą i nieudokumentowaną jego sytuację, jako dłużnika. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Prezydent Miasta Ł. na podstawie przepisu art. 56 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.); dalej powoływanej jako "ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji"; odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na to, że nie zaistniał żaden z przypadków wymienionych w art. 56 § 1 tej ustawy, a także wierzyciel nie wniósł żądania o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu sprawy na skutek zażalenia J.K. postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek do zawieszenia postępowania egzekucyjnego i stwierdził, że przypadek przedstawiony przez J.K. w zażaleniu odnosi się do umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji. W skardze na powyższe postanowienie J.K. podniósł, że z uwagi na zły stan zdrowia wskazał błędny sposób zakończenia sprawy - wnosił o zawieszenie postępowania, zamiast o jego umorzenie. Podkreślił przy tym, że wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania obliguje zawsze do takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2007 r. poparł skargę J.K. i wskazał, że wobec niejednoznacznego sformułowania stanowiska przez dłużnika organy I, jak i II instancji winny, działając zgodnie z art. 9 k.p.a., wyjaśnić, czy dłużnik domaga się zawieszenia (co wynika z oznaczenia wniosku), czy też domaga się umorzenia egzekucji (co wynika z uzasadnienia jego pism). Stwierdził też, że wniosek zobowiązanego stanowi w istocie oświadczenie jego wiedzy, co do istnienia podstaw do umorzenia postępowania, oraz że z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego może wstąpić wyłącznie wierzyciel. WSA w Ł. oddalając skargę J.K. na powyższe postanowienie stwierdził, że sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej nie są uprawnione do podejmowania rozstrzygnięć w zakresie umorzenia postępowania egzekucyjnego, zawieszenia czynności egzekucyjnych, uchylania dokonanych w toku postępowania czynności egzekucyjnych, jak również do zobowiązania organu podatkowego, aby dokonał wymiaru podatkowego, bowiem ta sfera działań zarezerwowana jest wyłącznie dla organów administracji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji, z treści pisma skarżącego z dnia [...] czerwca 2006 r., zatytułowanego "skarga na czynności komornika" wynika, że domagał się on od organu egzekucyjnego m.in. zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Obowiązkiem organu administracji było dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania i nadanie mu stosownej kwalifikacji prawnej, zapewniającej właściwą ochronę interesów zobowiązanego tylko wtedy, gdyby miał wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek. Sąd stwierdził, że żądanie skarżącego było jednak precyzyjnie sformułowane i dotyczyło zawieszenia postępowania egzekucyjnego. WSA w Ł. nie podzielił przy tym poglądu skarżącego, że redakcja art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji daje tylko wierzycielowi możliwość wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie postępowania. Sąd stwierdził, że katalog okoliczności, które umożliwiają i obligują jednocześnie organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, jest w tym przepisie wyczerpująco określony, a zawieszenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego może nastąpić na wniosek (zobowiązanego, wierzyciela) lub z urzędu. W zaskarżonym wyroku podzielono stanowisko SKO w Ł., iż w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek uzasadniająca zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko J.K. Toczące się postępowanie z wniosku skarżącego o wyjaśnienie zasadności obciążenia go podatkiem od nieruchomości nie ma wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne, ponieważ inny jest merytoryczny zakres tych postępowań. Nie uznano za zasadne twierdzeń skarżącego, że z treści jego wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r., jak i zażalenia z dnia [...] lipca 2006 r. wynikało, że domagał się umorzenia postępowania egzekucyjnego. W zaskarżonym wyroku też podkreślono, że nie było podstaw prawnych do umorzenia postępowania sądowego, w związku z przedstawionymi na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego postanowieniami Komornika Sądowego Rewiru VII przy Sądzie Rejonowym dla Ł. Śródmieścia oraz postanowieniami SKO w Ł. Postępowanie egzekucyjne przeciwko J.K. było prowadzone na podstawie trzech tytułów wykonawczych nr: [...] z dnia [...] lutego 2000 r., [...] z dnia [...] lutego 2000 r. i [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., natomiast Komornik Sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne w odniesieniu do tytułu wykonawczego "z dnia [...]-02-2000, sygnatura akt [...] i inne". W związku z tym nie wiadomo, czy umorzenie postępowania egzekucyjnego odnosiło się do pozostałych dwóch administracyjnych tytułów wykonawczych. Z kolei postanowienie SKO w Ł. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] dotyczyło uchylenia postanowienia organu egzekucyjnego w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego i umarzało postępowania w tej sprawie. Wobec tego nie było uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, iż postępowanie sądowe w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec J.K. stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd i instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej J.K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z naruszeniem: art. 9 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ administracji prawidłowo ustalił treść żądania strony, art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, iż organ administracji prawidłowo zastosował ten przepis do oceny wniosku skarżącego, art. 59 § 2 w zw. z art. 59 § 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, iż organ administracji nie miał obowiązku zastosowania tych przepisów; b) art. 113 § 1 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, w sytuacji gdy nie ustalono czy umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczyło wszystkich tytułów wykonawczych i tym samym postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organy administracji prawidłowo oceniły jego żądanie. Organy naruszyły art. 9 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanowiska strony i w efekcie błędne potraktowanie jego wystąpień, jako wniosku o zawieszenie postępowania. Zdaniem skarżącego, organy administracji nie dopełniły obowiązku dokładnego ustalenia treści żądania strony, zaś Sąd I instancji błędnie przyjął, że żądanie skarżącego było precyzyjnie sformułowane i nie wymagało takich wyjaśnień. Skoro skarżący w swych pismach jednoznacznie wskazywał, iż nie ma podstaw do dalszego prowadzenia egzekucji z uwagi na jego złą sytuację materialną, to organ administracji mając na względzie treść art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, realizując obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a., winien wyjaśnić, czy strona domaga się umorzenia, czy też zawieszenia postępowania. Sąd rozumując w sposób opisany powyżej, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnego założenia, że organ administracji nie naruszył art. 9 k.p.a., co ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem potraktowanie wniosku skarżącego, jako wniosku o umorzenie postępowania doprowadziłoby do umorzenia egzekucji, czego potwierdzeniem jest złożone do akt postanowienie komornika, jak też decyzja Sądu o zwolnieniu skarżącego od kosztów. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że w myśl art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z wnioskiem o zawieszenie postępowania może wystąpić wyłącznie wierzyciel. Zobowiązany nie ma prawa żądania zawieszenia postępowania, przez co jego wniosek o zawieszenie nie stanowi jego oświadczenia woli, ale tylko oświadczenie wiedzy dotyczące istnienia podstaw zawieszenia postępowania. Organ nieprawidłowo zastosował przepis art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy odpowiadał hipotezie art. 59 § 2 tej ustawy i wymagał zgodnie z jej art. 59 § 4 wydania rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania. Sąd dokonał nieprawidłowej kontroli działania organu administracji, nie dopatrując się naruszeń art. 56 i 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co również stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji naruszył ponadto art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, w sytuacji gdy nie ustalono, czy umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczyło wszystkich tytułów wykonawczych. Na rozprawie przed Sądem I instancji skarżący wskazał, iż będące przedmiotem niniejszego postępowania postępowanie egzekucyjne zostało umorzone, złożył do akt kopię postanowienia o umorzeniu postępowania i wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd jednakże oddalił skargę, mimo braku wyjaśnienia, czy umorzenie postępowania egzekucyjnego odnosiło się do pozostałych dwóch tytułów wykonawczych, a tym samym naruszył art. 113 zamykając rozprawę bez wyjaśnienia tej kwestii, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem umorzenie postępowania stanowi odmienny rodzaj zakończenia postępowania niż oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z następujących przyczyn. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a zatem nie w jej całokształcie), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. Należało się zatem ustosunkować do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, zgłoszonych jedynie w ramach podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Omawiając zgłoszone zarzuty wypada najpierw podnieść, iż w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę zagadnienie zastrzeżeń w zakresie braku dostatecznego wyjaśnienia przez organ administracji żądania strony zawartego w skierowanym do niego piśmie - winno być - gdy chodzi o zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, podnoszone na gruncie art. 7 k.p.a., a nie art. 9 k.p.a., do którego odwołał się kasator. Zważyć przy tym należy, iż uwagi kasatora nie nawiązywały w istocie wcale do brzmienia tego ostatniego przepisu i wynikających z niego norm. W tej sytuacji spodziewanego skutku nie mogły odnieść dążenia skargi kasacyjnej nakierowane na wykazanie wadliwości zaskarżonego wyroku na tle braku wyjaśnienia właściwego stanu co do zakresu i charakteru żądania przedstawionego przez J.K. w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. i podtrzymanego w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji. Skoro zaś nie mogło zostać podważone stanowisko Sądu I instancji co do tego, iż wnioskodawca domagał się zawieszenia postępowania egzekucyjnego, to w konsekwencji uznać trzeba, że prawidłowo zastosowano w sprawie art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nie naruszono art. 59 § 2 i art. 59 § 3 i 4 wskazanego aktu prawnego. Dodać przy tym wypada, że wbrew poglądowi skargi kasacyjnej nie ma przeszkód co do zasady, aby z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego występował obok wierzyciela także i zobowiązany (por. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Warszawa 2003, s.142). Oczywiście nie należy tego mylić z faktem, iż żądanie wierzyciela jest traktowane jako jedna z podstaw zawieszenia postępowania egzekucyjnego a kwestia oceny skuteczności wniosków zgłaszanych przez zobowiązanego jest limitowana występowaniem przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego dozwolonymi przez prawo. Co do zarzutu naruszenia art. 113 § 1 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podnieść trzeba najpierw, że kognicją sądu administracyjnego są objęte wszelkie postanowienia wydawane w toku postępowania egzekucyjnego, na które służy zażalenie, a kontrolę tę zainicjował i nie zrezygnował z niej poprzez cofnięcie skargi J.K. Kontrola sądu administracyjnego wykonywana jest zaś według stanu z daty orzekania przez organ administracji publicznej. Ma bowiem ocenić legalność podjętych w danym czasie rozstrzygnięć. Skoro zatem wolą skarżącego było poddanie ocenie pod względem zgodności z prawem wskazanego w skardze postanowienia i nie cofnął on skargi, to obowiązkiem sądu administracyjnego było przeprowadzenie kontroli zaskarżonego postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie nie mogło z zasady spowodować - późniejsze niż zaskarżony akt - umorzenie postępowania egzekucyjnego, skoro jak już powiedziano kontrola sądu administracyjnego dotyczy stanu z daty wydania objętego skargą aktu. W tej sytuacji nawet jeżeli Sąd I instancji niestarannie zajął się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnieniem zakresu umorzenia postępowania egzekucyjnego, to okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Z tych względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a. Co do kosztów nieopłaconej pomocy prawnej sprawowanej w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, gdyż w tym zakresie rozstrzygnąć winien właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). ----------------------- 2