II OSK 1481/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 887/06 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacji inwestycji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od J. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 887/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi J. P., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, co następuje: Decyzją z dnia [...] czerwca Wójt Gminy W. określił, na wniosek W. J., środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie studni głębinowej o głębokości 38 i wydajności 18-25 m3/h na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], gm. W.. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż fakt zrealizowania ww. inwestycji nie ma znaczenia dla oceny wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto organ stwierdził, iż budowa ujęć powierzchniowych i podziemnych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Na powyższą decyzję J. P. złożyła skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę, zauważając w pierwszej kolejności, iż organy orzekające w sprawie nie zapewniły stronom czynnego udziału w postępowaniu, co narusza przepis art. 10 K.p.a. Ponadto skarżąca nie mogła uczestniczyć w postępowaniach uzgodnieniowych, prowadzonych w trybie art. 106 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie główne powinien, w ocenie Sądu, kontrolować doręczenia stronom postanowień wydanych przez organy współdziałające. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy wszczęły postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w trybie art. 46 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150). Z treści tych przepisów wynika, zdaniem Sądu, iż nie jest możliwe przeprowadzenia postępowania w powyższym trybie dla inwestycji już zrealizowanych. Nadto, zdaniem sądu Organy dopuściły się naruszenia zasady działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło bowiem poprzednio wydaną decyzję w sprawie uwarunkowań środowiskowych i stwierdziło, że odstępując od wymogu sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań jako bezprzedmiotowe. Następnie wiceprezes SKO w piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 r. odpowiedzi na zapytanie organu pierwszej instancji, dokonał odmiennej interpretacji przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska. Sąd zauważył też, iż budowa przedmiotowej studni wymaga pozwolenia na budowę. Okoliczność ta nie ma jednak przesądzającego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, bowiem inwestycja, dla której wymagane jest tylko zgłoszenie, podlega tym samym rygorom w zakresie uzyskania uwarunkowań środowiskowych. Od powyższego wyroku SKO w Sieradzu złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – następujących przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ przez uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że SKO i organ pierwszej instancji wydały decyzje z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie wszystkim stronom postępowania udziału w postępowaniu uzgodnieniowym oraz nie wyjaśniły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, jak również, że organ drugiej instancji naruszył przepis art. 8 K.p.a.; – art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ przez niewskazanie, które przepisy postępowania administracyjnego naruszyły organy administracji nie wyjaśniając wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Przepis art. 141 § 4 został też naruszony poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, których realizacja wykracza poza właściwość SKO i organu pierwszej instancji (zapewnienie skarżącej udziału w postępowaniach przed organami współdziałającymi – w tym prowadzonym przez organy inspekcji sanitarnej); – art. 151 przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi. Skarżący organ nie podzielił też stanowiska Sądu, iż w świetle art. 46 Prawa ochrony środowiska fakt rozpoczęcia inwestycji czyni bezprzedmiotowym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Trafnie podnosi się w niej, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący to postępowanie ma ograniczone możliwości odniesienia się do wad proceduralnych i materialnych wynikłych w toku tzw. postępowań wpadkowych. Nie dysponuje bowiem możliwościami procesowymi ani do zaskarżenia, ani też do wyeliminowania aktów kończących takie postępowania, ze względu na przedmiot tych orzeczeń, a także brak kompetencji w tym zakresie. Podkreślić trzeba w tym miejscu, że sfera uzgodnienia administracyjnych aktów indywidualnych jest skutkiem podziału kompetencji, wynikających z zadań nałożonych na organy administracji publicznej. Konieczność uzgodnienia treści przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego (projektu decyzji) wynika zatem z tego, iż organ rozstrzygający nie posiada kompetencji do wydania tego rozstrzygnięcia, bez zajęcia stanowiska przez organ, właściwy w sprawie uzgodnienia. Z kolei organy uzgadniające mogą zrealizować akt uzgodnienia jedynie w zakresie kompetencji przyznanych im przez prawo. Uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Postanowienia uzgadniające podejmowane są wprawdzie w tym samym postępowaniu, co decyzja kończąca sprawę, przy udziale tych samych stron postępowania, na podstawie tych samych okoliczności faktycznych i tych samych przepisów prawa, lecz stosowanych przez organy, których kompetencje są podzielone ze względu na ich właściwość rzeczową. W przypadku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie chodzi bowiem o wyrażenie opinii przez organ uzgadniający czy uznaniowe zajęcie stanowiska w sprawie, lecz o stwierdzenie, czy uzgadniana decyzja, ze względu na zadania publicznoprawne pozostające we właściwości organu uzgadniającego, może wejść do obrotu prawnego. Organy te podejmują zatem cząstkowe rozstrzygnięcie sprawy w ramach przyznanych im kompetencji, a organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniach uzgadniających. Jeżeli tak to nie ma wątpliwości, że chociaż są to akty wydawane w ramach postępowania głównego, to mają swój własny odrębny byt procesowy. To oznacza, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym), nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 207 r. sygn. akt II OSK 665/06 oraz z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 922/06, niepubl.). Dopóki w obrocie prawnym pozostają postanowienia wydane na podstawie art. 106 K.p.a., co do których nie podjęto żadnych rozstrzygnięć, nie można stwierdzić, że postanowienia te rodzą negatywne skutki dla postępowania głównego. Jeżeli tak to za zasadne uznać należało te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do naruszenia wskazanych tam przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c./ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 10 § 1 K.p.a. Co do zaś zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) to i ten zarzut ma usprawiedliwione podstawy. Podzielić trzeba w tym zakresie wywód skargi kasacyjnej, że fakt rozpoczęcia realizacji inwestycji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego, choć ma rację Sąd pierwszej instancji, iż z wykładni gramatycznej przedmiotowego przepisu wynika coś zgoła odmiennego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że wykładnia gramatyczna nie jest jedyną metodą interpretacji prawa i bywa, że mimo iż brzmienie przepisu jest jasne to trzeba sięgać do innych rodzajów wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej, tak aby wydobyć rzeczywiste znaczenie normy prawnej. Taka potrzeba zaistniała w niniejszym przypadku przy interpretacji normy art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, tak aby odpowiedzieć na pytanie czy legalizując istniejący obiekt budowlany należy żądać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, czy też nie? Odpowiedź przecząca dawałaby możliwość zniweczenia celu ustawodawcy. Wystarczyłoby bowiem zrealizować samowolnie inwestycję, a następnie ją zalegalizować aby uniknąć obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Oczywiście taka sytuacja przeczyłaby zasadzie racjonalnego ustawodawcy i dlatego wykładnia gramatyczna ww. przepisu musi ustąpić przed jego wykładniami celowościową i systemową. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.