II OSK 922/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Maria Rzążewska /spr./ Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 49/06 w sprawie ze skargi M. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 24 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi M. i J. B., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2005 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego, przewidzianej do realizacji na działce nr 281/6 przy ul. M. w Z. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli M. i J. B. – właściciele nieruchomości sąsiedniej, podnosząc, że inwestycja w postaci budynku garażowego została już zakończona i zarzucając, że wjazd do garażu odbywa się przez część działki stanowiącą ich własność. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że sprawa podniesionego w odwołaniu samowolnego wybudowania budynku garażowego pozostaje w kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., a z punktu widzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, kwestia ta jest bez znaczenia. Na powyższą decyzję M. i J. B. złożyli skargę do sądu administracyjnego, powtarzając i uzupełniając argumenty podniesione w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę, lecz z innych przyczyn, aniżeli w niej wskazanych. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, gwarantujących stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, wyrażonych w art. 10 i art. 81 K.p.a. oraz z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stawiając zarzut naruszenia wymienionych przepisów Sąd wywiódł, że skarżącym jako współwłaścicielom nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestorów przysługiwał przymiot strony postępowania. Winni być oni zatem zawiadomieni nie tylko o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestorów, ale także o każdej czynności podejmowanej przez organ w toku postępowania. Obowiązkowi temu organ uchybił. W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, iż nieruchomość stanowiąca współwłasność inwestorów przylega bezpośrednio do pasa drogowego (ul. W. w S.), a w takim przypadku zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wyłącznie po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Do uzgodnienia tego ma zastosowanie tryb określony w art. 106 K.p.a. Współdziałanie, którego dotyczy art. 106 K.p.a., podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Wobec wagi, jaką postępowanie uzgodnieniowe pełni w kreowaniu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kończącej postępowanie główne rysuje się potrzeba rygorystycznego pojmowania i przestrzegania zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, czyli bez wyłączania spod jej obowiązywania także czynności podejmowanych przed organem współdziałającym. Z uwagi na to, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 K.p.a. jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jak art. 7 wymagający, aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona i art. 10 zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W postępowaniu tym ma również zastosowanie przepis art. 81 K.p.a. Treść przepisu art. 81 K.p.a. wymaga, aby organ administracji przynajmniej powiadomił stronę o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o tym, w jakim czasie i miejscu strona może się z zebranymi dowodami zapoznać, jak też wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów. Organ współdziałający na podstawie art. 106 K.p.a. powinien zwrócić szczególną uwagę na krąg podmiotów uczestniczących w sprawie w charakterze strony, jak też zapewnienie wszystkim stronom prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.), naruszenie bowiem tego przepisu skutkuje wznowieniem postępowania zakończonego postanowieniem wydanym w tym trybie (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) W rozpoznawanej sprawie organ wskazanym powyżej obowiązkom uchybił, nie zapewniając skarżącym jako współwłaścicielom nieruchomości sąsiedniej, posiadającym przymiot strony, możliwości udziału w każdym stadium postępowania. Organ nie zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie doręczył "uzgodnienia" wymaganego przepisem art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie umożliwił zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., orzekł o uchylenie decyzji obu instancji. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na braku wskazania przez Sąd normy prawa materialnego, którą organ naruszył, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 106 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na przyjęciu błędnego założenia, iż wadliwość postępowania uzgodnieniowego skutkuje wadliwością postępowania głównego, – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, – art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, przy założeniu, że możliwym jest w postępowaniu głównym rozstrzyganie o legalności postępowania uzgodnieniowego. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że wadliwość dokonania uzgodnień w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, dokonane w trybie art. 106 K.p.a. nie oznacza, że dochodzi do wadliwości postępowania "głównego". Uchybienie w postaci braku doręczenia stronie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, stanowić może jedynie podstawę do wystąpienia przez tę stronę z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tym postanowieniem. Ewentualna weryfikacja postanowień, wydanych w trybie art. 106 § 5 K.p.a. możliwa jest w drodze zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego, co wyłącza ich kontrolę w postępowaniu "głównym" (wyrok NSA z dnia 21 września 2005 r., II OSK 69/05). Uczestnicy postępowania skarżący M. i J. B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej a nadto w piśmie z dnia 31 maja 2007 r. wnieśli o zwrot kosztów podnosząc, że oboje są emerytami i pobierają emerytury w niskiej wysokości (756 zł i 988 zł). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej mają w przeważającej ich części uzasadnione podstawy. Słusznie zarzuca skarga kasacyjna naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., bowiem przywołując ten przepis jako podstawę swego rozstrzygnięcia Sąd I instancji nie wywiódł na czym polega naruszenie przez organ administracji prawa materialnego. Uzasadnienie wyroku zawiera wywody dotyczące naruszenia przepisów procesowych przez organ administracji i przywołanie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji wiąże go wyłącznie z niedoręczeniem skarżącym "uzgodnienia wymaganego" tym przepisem. Ocenić w świetle treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy, iż stawiany zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia prawa materialnego nie został przez Sąd I instancji wywiedziony i zarzut skargi kasacyjnej jest w tym zakresie w pełni uzasadniony. Trafny jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 106 K.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że wadliwość postępowania uzgodnieniowego oznacza również wadliwość postępowania głównego. W myśl art. 106 K.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, a treść postanowienia uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Na postanowienie wydane przez organ współdziałający służy zażalenie (art. 106 § 5 K.p.a.) i w konsekwencji na postanowienie rozpoznające zażalenie służy skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej to jego wynik, o czym była mowa wyżej jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich naruszenie w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. W szczególności brak doręczenia stronie postanowienia podjętego przez organ współdziałający może stanowić podstawę dla wznowienia postępowania po myśli art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co podnosi też uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu. Postępowanie uzgodnieniowe aczkolwiek ma charakter służebny w stosunku do postępowania głównego na co zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonego wyroku to kończy się wydaniem aktu, który podlega samodzielnemu zaskarżeniu do organu wyższej instancji i o czym była mowa wyżej w konsekwencji na orzeczenie organu II instancji służy skarga do sądu administracyjnego, a nadto z uwagi na treść art. 126 K.p.a. postanowienia wydane na podstawie art. 106 K.p.a. podlegają wzruszeniu w trybach nadzwyczajnych. Organy współdziałające w wykonywaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi z organem prowadzącym postępowanie główne, posiadającymi samodzielne autonomiczne kompetencje do wyrażania stanowiska w akcie uzgadniającym, który podlega instancyjnemu zaskarżeniu i służy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, od niego skarga do sądu administracyjnego. Stąd nie można podzielić stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że orzeczenia uzgadniające nie posiadają, w sensie ich zaskarżenia i kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, samodzielnego bytu a ich ograniczona i służebna rola polega tylko na tym, że nie rozstrzygają one o istocie sprawy, bo o tym ma orzec decyzja organu prowadzącego postępowania, uwzględniająca treść aktu uzgadniającego. Stąd nie można też podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji mógł wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenie uzgadniające skoro podlega ono samodzielnemu instancyjnemu zaskarżeniu, a po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być od niego wniesiona skarga do sądu administracyjnego i wobec tego postanowienie uzgadniające nie jest w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. aktem podjętym w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga wniesiona od decyzji kończącej postępowanie główne. W tym miejscu jedynie ubocznie, wobec braku zarzutu skargi kasacyjnej w tej mierze, należy zwrócić uwagę, że art. 106 K.p.a. nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ. W przypadku, gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o wymieniony przepis, a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty zamieszcza motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie badał sprawy pod tym kątem i nie rozważał jaki organ posiadał kompetencje do wyrażenia stanowiska po myśli art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności nie zostało poddane przez Sąd meriti ocenie czy opinia Wydziału Infrastruktury Miejskiej dotycząca uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (k. 5 akt administracyjnych) mogła być uznana za postanowienie uzgadniające w rozumieniu art. 106 K.p.a. czy też było to wyłącznie stanowisko komórki organizacyjnej organu głównego, w którego kompetencjach leżało zajęcie stanowiska w zakresie przewidzianym w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z tym brak było przesłanek dla wydawania odrębnego postanowienia uzgadniającego po myśli art. 106 K.p.a. Za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie wyroku wbrew wiążącej treści tego przepisu nie zawiera wskazań dla organu co do dalszego postępowania, a Sąd ograniczył się wyłącznie do wytknięcia organowi wad proceduralnych nie precyzując swego stanowiska co do dalszych wskazań dla organu administracji. Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 185 p.p.s.a. w uwzględnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Mając na względzie sytuację materialną uczestników postępowania w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od obciążenia ich kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną.