I OSK 1711/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 319/07 w sprawie ze skargi K. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia ustalonego przebiegu granic nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od K. N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, postanowieniem z [...] lutego 2007 r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S. z [...] stycznia 2007 r. nr [...], wydane na podstawie art. 152 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wstrzymujące wykonanie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z [...] października 2003 r., nr [...] w sprawie ustalonego przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 26 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 319/07, stwierdził nieważność postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy S. z [...] stycznia 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie Wójt Gminy S. wyznaczony postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] w trybie art. 150 § 2 K.p.a. do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia przebiegu granic między działką nr [...], a działkami [...] i [...] położonymi w S. gmina D. – postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. wydanym na podstawie art. 152 § 1 i 2 K.p.a. wstrzymał z urzędu wykonanie powyższej decyzji z dnia [...] października 2003 r. W świetle art. 152 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§ 1). Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§ 2). Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że właściwym w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w przypadku istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania jest organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania. Stosownie zaś do treści przepisu art. 150 § 1 K.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jednak w sytuacji, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organy wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 (art. 150 § 2). Zatem zgodnie z cytowanym art. 150 § 1 organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organy, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Będzie to miało miejsce, gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania wyliczona w art. 145 § 1, np. niezastosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu. W uzasadnieniu postanowienia SKO w Sieradzu z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] organ ten stwierdził, że wyszła na jaw okoliczność, że jedną ze stron postępowania w sprawie zatwierdzenia przebiegu granic była Gmina D. jako władająca działką nr [...]. Z uwagi na fakt, iż decyzję ostateczną wydał Burmistrz Miasta i Gminy D., który jako organ wykonawczy tej gminy i jej pracownik podlegał wyłączeniu od załatwienia powyższej sprawy z mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., doszło zatem do naruszenia prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. W przedmiotowej sprawie zaistniała więc sytuacja, gdy właściwym do wznowienia postępowania w sprawie przebiegu granic między działkami [...],[...] i [...] położonymi w S. gm. D., winien być organ wyższego stopnia w tym przypadku SKO w Sieradzu. Konsekwencja właściwości organu do wznowienia postępowania jest zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. jego właściwość w sprawie wstrzymania wykonania decyzji, co do której istnieje prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Nawet podzielając pogląd organu orzekającego, że wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić na każdym etapie postępowania, tj. w fazie wszczęcia postępowania jak i w fazie postępowania rozpoznawczego nie zmienia to w opinii Sądu właściwości organu do wstrzymania wykonania decyzji. Redakcja przepisu art. 152 § 1 K.p.a. nie pozostawia wątpliwości, ze tym, organem jest organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania. Właściwym w sprawie wznowienia postępowania, z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. był organ wyższego stopnia, tj. SKO w Sieradzu i tylko ten organ był właściwy zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. do ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2003 r. Zgodnie z normą wynikającą z art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie – również art. 145-151 oraz art. 156-159 z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, art. 151 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 wydaje się postanowienie. W sprawie Sąd uznał, że postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2003 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. art. 152 § 1 w związku z art. 150 § 2 K.p.a., co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2007 r. Konsekwencją uznania, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji zostało wydane przez organ niewłaściwy jest to, że utrzymujące je w mocy postanowienie SKO w Sieradzu z dnia [...] lutego 2007 r. w sposób rażący narusza prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż utrzymuje w mocy postanowienie dotknięte wadą nieważności. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjna oparło na zarzutach: 1) naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, że organ administracji rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż utrzymał w mocy postanowienie dotknięte wadą nieważności oraz przez błędne przyjęcie, że Wójt Gminy S. wydał postanowienie z naruszeniem właściwości, 2) naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie, mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi. Na tej podstawie wnosiło o: 1) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2) zasądzenia na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziło, że wstrzymanie wykonania decyzji objętej postępowaniem wznowieniom może nastąpić na każdym etapie postępowania, tj. w fazie wszczęcia postępowania jak i w fazie postępowania rozpoznawczego. Skoro więc organ wyższego stopnia, zgodnie z art. 150 § 2 po wszczęciu postępowania wznowieniowego wyznaczył organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, to nie można podzielić poglądu WSA, że przy tym organie nadal pozostaje kompetencja do wstrzymania wykonania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Taka wykładnia art. 152 § 1 w związku z art. 150 § 2 K.p.a. jest nielogiczna i prowadzi do trudnej do zaakceptowania sytuacji, gdy w jednym postępowaniu o prawach i obowiązkach stron orzekają dwa różne organy. Użyte przez ustawodawcę w art. 152 § 1 K.p.a. sformułowanie "w sprawie wznowienia postępowania" nie oznacza wcale, że odnosi się ono wyłącznie do wstępnej fazy postępowania wznowieniowego, tj. do jego wszczęcia. Określenie "w sprawie" odnosi się do całości sprawy będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego poczynając od fazy wszczęcia postępowania aż po jego zakończenie rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że art. 150 § 2 K.p.a. wyraźnie stanowi, że organ wyższego stopnia rozstrzyga "o wznowieniu postępowania" i "równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 K.p.a." Oznacza to, że właściwość organu wyższego stopnia w przypadku dewolucji kompetencji ogranicza się wyłącznie do orzekania w sprawie dopuszczalności wznowienia postępowania. Pozostałe czynności we wznowionym postępowaniu należą do właściwości organu wyznaczonego. Ustawodawca w art. 152 § 1 K.p.a. posłużył się określeniem "organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania", zaś art. 150 § 1 K.p.a. określeniem "o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia". Zakres pojęciowy porównywanych określeń jest różny i nie trudno zauważyć, ze zwrot "w sprawie wznowienia" jest pojęciowo szerszy niż zwrot "o wznowieniu postępowania", ponieważ mieści w sobie nie tylko wstępny etap postępowania wznowieniowego, tj. wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania ale również i dalsze etapy tego postępowania, aż do zakończenia rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że jeżeli na mocy art. 150 § 2 K.p.a. organ wyższego stopnia wyznaczył inny organ niż ten, który wydał decyzję w ostatniej instancji, jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, to wyznaczony organ staje się właściwy do wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji, gdy stwierdzi, że została spełniona przesłanka z art. 152 § 1 K.p.a. i nie zachodzą przesłanki negatywne określone w art. 145 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzi przyczyna określona w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego". Według art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego podstawa stwierdzenia nieważności decyzji jest naruszenie przepisów o właściwości. Przepis ten zastosowanie ma do postanowień, na które służy zażalenie (art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują właściwość ustawową (właściwość rzeczową, miejscową, instancyjną) oraz dają podstawę prawną do wyróżnienia właściwości delegacyjnej. Istota właściwości delegacyjnej sprowadza się do ustawowego upoważnienia organu administracji publicznej do wyznaczenia organu właściwego do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Taka konstrukcja właściwości została przyjęta w art. 150 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi "Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2". Zgodnie z art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy". Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, to instytucja, która stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, która została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością, enumeratywnie wyliczoną w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa wznowienia postępowania administracyjnego, to sprawa, której przedmiotem jest ustalenie wystąpienia kwalifikowanej wadliwości postępowania, w którym została wydana ostateczna decyzja, a w razie stwierdzenia wystąpienia tej wadliwości ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania należy wyróżnić trzy stadia: 1) stadium wszczęcia postępowania, 2) stadium rozpoznania, w którym ustala się wystąpienie kwalifikowanej wadliwości postępowania i w razie stwierdzenia tej wadliwości ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną, 3) stadium wydania decyzji. Zgodnie z art. 150 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwość organu wyższego stopnia została ograniczona tylko do rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania, przeprowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy) należy do organu właściwego, wyznaczonego przez organ wyższego stopnia. Według art. 152 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Właściwość organu wyższego stopnia została ograniczona wyłącznie do rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania. Badanie przyczyn wznowienia postępowania nie należy do stadium wszczęcia postępowania, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W fazie tej nie można ustalić prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, chyba że przesłanka wznowienia postępowania jest oczywista (np. zapadło prawomocne orzeczenie Sądu o przestępstwie w związku z wydaną decyzją). Właściwym do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji jest organ wyznaczony do przeprowadzenia postępowania w sprawie wznowienia: co do przyczyn oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, chyba że postanowienie to zostało wydane w stadium wstępnym. Wydanie w stadium rozpoznania sprawy wznowienia postępowania, postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przez organ właściwy do prowadzenia postępowania wznowionego, nie stanowi naruszenia przepisów o właściwości, które obwarowane jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.