II GSK 162/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Katarzyna Janicka po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 726/07 w sprawie ze skargi P. Ł. "S. T." w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 sygn. akt VI SA/Wa 726/07 w sprawie ze skargi P. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: W dniu 12 września 2006 r. w miejscowości Z. poddano kontroli drogowej autobus marki A. o nr rejestracyjnym [...], dowożący dzieci do Gminnego Zespołu Szkół w Z. Autobus należał do P. Ł. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "S.", kierowcą był W. Ł. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), dalej utd. Ip. 2.1 załącznika do tej ustawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. Ł., skarżącego w niniejszej sprawie, karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia na przewozy regularne specjalne. Organ uznał, że wykonywany był przewóz regularny specjalny, a kierowca nie okazał do kontroli wymaganego zezwolenia. W odwołaniu od tej decyzji P. Ł. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania bądź o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 9 i błędne zastosowanie art. 18 ust. 1 cyt. ustawy. Zarzucił organowi, iż dokonał błędnych ustaleń, bowiem wykonywane przez niego przewozy dzieci z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem nie są regularne i nie odbywają się w określonych odstępach czasu. Dzieci rano są zabierane w różnych godzinach i z różnych miejsc ze swoich miejscowości, często konfiguracja przejazdu jest różna, autobus czeka na dzieci, aż się zbiorą i dopiero odjeżdża. Przyjazd odbywa się w różnych godzinach i nie jest stały, ale często dopasowany do zmieniającego się planu lekcyjnego. Odjazd spod szkoły także odbywa się w różnych godzinach i zależy od zakończenia lekcji. Nadto P. Ł. podniósł, że nie korzysta z przystanków ani obiektów drogowych, bo na trasie nie ma takich przystanków. P. Ł. dołączył do odwołania wydaną przez Wójta Gminy Z. w dniu [...] listopada 2006 r. decyzję o umorzeniu wszczętego z jego wniosku postępowania o wydanie zezwolenia na dowożenie i odwożenie uczniów do szkól podstawowych i gimnazjów na terenie Gminy Z. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż cechą charakteryzującą przewóz regularny specjalny jest regularność i przewożenie określonej liczby osób, natomiast z protokołu kontroli, protokołu przesłuchania kierowcy i umowy przewozowej nr [...] zawartej między Gminą Z. a stroną wynika, że strona dokonywała przewozu określonej liczby osób, a przewóz był wykonywany w oparciu o rozkład zajęć szkolnych co oznacza, że przewóz miał charakter regularny, tak wynika z § 1 umowy przewozowej i z przesłuchania kierowcy, który podał, że pracę rozpoczyna ok. 6:30 wyjeżdżając na trasę D.-Z.; w Z. dzieci zawsze wysiadają, trasę taką ze stałymi godzinami wykonuje systematycznie w dniach nauki w szkole. W skardze na powyższą decyzję P. Ł. ponowił zarzut naruszenia art. 4 ust. 9 i art. 18 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 powołanej ustawy i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzył, iż rozkład wykonywanych przez niego przejazdów jest zmienny, dostosowywany do potrzeb organizatorów przewozów, a trasa, w szczególności powrotna, nie zawsze jest stała, bo zależy od tego z jakich miejscowości dzieci wsiadają danego dnia do autokaru. Skarżący powołał się na stanowisko Ministerstwa Transportu przedstawione w załączonym do skargi piśmie Departamentu Dróg i Transportu Drogowego z dnia 4 grudnia 2006 r. iż tego rodzaju przewóz należałoby traktować jako przewóz okazjonalny. Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, wskazał, że organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 6.000 zł za brak zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego, stwierdzając ogólnie, iż kontrolowany przewóz to przewóz określonej grupy osób (uczniów), na określonej trasie, w określonych odstępach czasu, w sposób powtarzalny tj. przewóz noszący znamiona przewozu regularnego specjalnego, a Główny Inspektor Transportu Drogowego bezkrytycznie powyższe ustalenia podzielił, odwołując się do zeznań kierowcy W. Ł. i do postanowień umowy przewozowej. Sąd wskazał, że wprawdzie w postępowaniu przed organem I instancji skarżący nie odniósł się do zeznań świadka W. Ł. i nie przedstawił okoliczności, w jakich przewóz w ramach powyższej umowy był wykonywany, jednakże treść zawartych w tym zakresie w odwołaniu twierdzeń przeczy ustaleniom poczynionym na podstawie zeznań świadka W. Ł. W ocenie Sądu I instancji pomimo tego, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji zarzuty odwołania odnotował, to jednak z ich treści nie wyprowadził jakichkolwiek wniosków i w ogóle do twierdzeń odwołującego się nie odniósł, podczas, gdy wskazują one na to, iż skarżący kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i podważa w istocie zeznania W. Ł. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że powstają uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistego stanu rzeczy i okoliczności, w jakich przewóz był wykonywany, a bez ich wyjaśnienia nie jest możliwe ustalenie, czy kontrolowany przewóz spełniał przesłanki przewozu regularnego specjalnego. Wątpliwości potęguje treść umowy przewozowej, do której § 1 Główny Inspektor Transportu Drogowego się odwołał stwierdzając, iż potwierdza ona m.in., że przewóz odbywał się na podstawie rozkładu zajęć szkolnych. Zdaniem Sądu umowa nie jest w tym zakresie jednoznaczna i wymaga wyjaśnień co do zamiaru stron w tym zakresie. W konkluzji WSA uznał, że chociaż nie może budzić wątpliwości, iż strona, dokonywała przewozu określonej grupy osób (uczniów Gminnego Zespołu Szkół w Z.) to jest to okoliczność niewystarczająca, w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym, do przyjęcia, iż wykonywany przewóz był przewozem regularnym specjalnym. Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: Kpa., poprzez niezasadne uznanie, iż organ II instancji nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów przedstawionych w odwołaniu, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. art. 7 i 8 Kpa. poprzez niezasadne uznanie, iż organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. poprzez niezasadne uznanie, iż organ II instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i rozpatrzył go bez zachowania granic swobodnej oceny dowodów, a następnie nie wyjaśnił w sposób wszechstronny w uzasadnieniu decyzji rozstrzygnięcia objętego częścią dyspozytywną decyzji; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 18 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 9 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że do ustalenia, iż przewóz ma charakter przewozu regularnego specjalnego konieczne jest ustalenie, czy rozkład jazdy był zmienny, zróżnicowany w zależności od potrzeb użytkowników. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że należy zwrócić uwagę na podstawową zasadę wykładni clara non sunt interpretanda, która stanowi, iż to co jest jasne nie wymaga interpretacji, w związku z czym postanowienia umowy przewozowej są jednoznaczne i jasne, dlatego też nie było w przedmiotowej sprawie podstaw do dokonywania ich wykładni i nadawania im znaczenia innego niż wynikającego z ich literalnego brzmienia. Ponadto, postanowienia te nie stają się niejasne również w konfrontacji z zeznaniami świadka - kierowcy autobusu, albowiem nie zeznał on niczego co pozostawałoby z nimi w sprzeczności. Świadek zeznał tylko tyle, co było mu wiadome w sprawie i miało związek z wykonywanym przez niego przewozem uczniów. Wskazał on bowiem godzinę rozpoczęcia pracy - 6.30, co nie mogło zostać zrozumiane inaczej np.: jako stała godzina odjazdu autobusu, ponieważ czym innym jest rozpoczęcie pracy, a czym innym odjazd autobusu. Nie budzi również wątpliwości co do wiarygodności tych zeznań i nie wskazuje na ich sprzeczność z postanowieniami umowy przewozowej zdanie, że dzieci zawsze wysiadają w Z., albowiem należy zauważyć, iż jest to miejscowość, w której znajduje się szkoła i tam dzieci mają dojechać. W świetle powyższego nie można twierdzić, iż ustalenia organu były dowolne, a stan faktyczny sprawy został niewyjaśniony. Organ odwoławczy wnikliwie zbadał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w uzasadnieniu decyzji wskazał i wyjaśnił przepisy prawa, które miały zastosowanie w sprawie, następnie zaś dokonał ich subsumpcji pod ustalony stan faktyczny oraz odniósł się do twierdzeń i zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Organ II instancji uznał, iż istotne jest w sprawie, że przewóz odbywał się systematycznie, w dni nauki szkolnej, zgodnie z planem lekcji i harmonogramem pracy szkoły, a bez znaczenia pozostawał fakt, iż godziny te były różne i mogły się zmieniać w zależności od potrzeb uczniów. W związku z tym nieuprawnione było stwierdzenie Sądu, iż organ II instancji naruszył wyżej powołane przepisy Kpa., albowiem wyjaśnione i ustalone zostały wszystkie okoliczności istotne w przedmiotowej sprawie, a ocena materiału dowodowego nie była dowolna, lecz dokonana z zachowaniem granic swobodnej oceny dowodów. Ponadto, brak było podstaw do stwierdzenia, iż organ II instancji nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów strony zawartych w odwołaniu, ponieważ w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazując na ich bezzasadność dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie, a następnie dokonał ich subsumcji pod wcześniej prawidłowo ustalony stan faktyczny. Organ II instancji wskazał bowiem, co należy rozumieć przez przewóz regularny specjalny i wyjaśnił jego znamiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Jak stanowi art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie powołuje się na obie podstawy kasacyjne, wskazując w ramach naruszenia prawa procesowego przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi już przepisami Kpa. oraz błędną wykładnię art. 18 ust. 1 utd. w związku z art. 4 pkt 8 utd. jako zarzut oparty na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 18 ust. 1 utd. wykonywanie przewozów regularnych i regularnych specjalnych wymaga zezwolenia właściwego organu. Natomiast zgodnie z art. 92 ust. 1 tej ustawy wykonywanie transportu drogowego (...) z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy (...) podlega karze pieniężnej w granicach od 50 złotych do 15.000 zł. W przypadku wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, stosownie do l.p.2.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowy, kara za takie naruszenie wynosi 6.000 zł. Stosownie do art. 4 pkt 7 i 9 utd. według stanu prawnego jaki obowiązywał w dacie kontroli drogowej oraz rozstrzygania, przewozem regularnym jest publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). Z kolei zaś przewozem regularnym specjalnym jest niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zauważyć należy w tym miejscu, iż aby przewóz mógł zostać uznany za regularny specjalny musi, poza spełnieniem warunku określonego we wskazanym wyżej przepisie, spełniać równocześnie warunki przewozu regularnego, a więc wymóg realizowania przewozu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami. Na takie pełne rozumienie przewozu regularnego specjalnego wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2007 r. uzasadniając, że skoro ustawodawca w jednym akcie prawnym posługuje się pojęciem "przewóz regularny", to znaczenie tego pojęcia zawarte w różnych normach prawnych powinno być tożsame. (sygn. akt I OSK 1306/06). Tak zatem dla uznania, że w danym przypadku mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym konieczne jest zaistnienie nie tylko elementów koniecznych dla uznania przewozu za regularny specjalny, a więc spełnienie przesłanki wykonywania przewozu dla określonej grupy osób, lecz również wykonywania tego transportu w sposób regularny tj. w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, a więc według konkretnego stałego rozkładu jazdy. Na tle poczynionych wyżej uwag należy dodać, iż ustalenie wykonywania przez przedsiębiorcę przewozu regularnego specjalnego musi w zakresie spełnienia przesłanki regularności tego przewozu znajdować odbicie w zebranych w sprawie dowodach pozwalających przypisać przewoźnikowi określonej grupy osób, o której stanowi art. 4 pkt 9 utd. stały tzn. niezmiennie powtarzający się rozkład jazdy, choćby taki rozkład formalnie nie istniał. Ustalenie w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości wskazanych wyżej okoliczności ma zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Sąd I instancji, orzekając zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. na podstawie akt sprawy, zwrócił uwagę na niewyjaśnione przez organ odwoławczy istotne dla ostatecznego rozstrzygnięcia kwestie. Wskazane przez WSA oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na zeznaniach kierowcy W. Ł. i na treści umowy przewozowej było niewystarczające i przeczyło zasadzie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i rozpatrzenia go w sposób określony w art. 80 Kpa. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, iż umowa była jasna w swej treści, a jej postanowienia co do sposobu realizowania przewozów uprawniały do przyjęcia, że skarżący wykonywał przewozy regularne specjalne, co dodatkowo potwierdzały zeznania świadka. Nie można zgodzić się z tym stanowiskiem. Zawarta przez skarżącego z Gminą Z. umowa przewozowa z dnia 1 września 2006 r. przewidująca wykonywanie przez skarżącego przywozów i odwozów uczniów szkół podstawowych i gimnazjów na terenie tej Gminy, określając czas przyjazdów i odjazdów dzieci, odnosi ten obowiązek ogólnie do planu lekcji szkół i ich harmonogramu - § 2 pkt 2 umowy. Na niejasność postanowienia umowy jako dowodu na regularność przewozów i pominięcie tego faktu przez organ zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest wystarczające dla uznania regularności wykonywanych przez skarżącego przewozów odwołanie się do wskazanego zapisu umowy, tym bardziej że w § 1 tej umowy strony postanowiły, iż usługa będzie wykonywana "zgodnie z wytycznymi ustalonymi z dyrektorami szkół i opiekunami grup". Postanowienia umowy pozostawiają więc jej stronom dużą dowolność w zakresie realizacji przedmiotu nią przyjętego i bez poczynienia dodatkowych wyjaśnień co do szczegółowego sposobu wykonywania przewozów przyjęcie regularności tego rodzaju transportu jest przedwczesne i nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym. Również zeznania świadka W. Ł., wobec odmiennych, a niezweryfikowanych przez organ twierdzeń skarżącego, nie mogą stanowić ostatecznego i przekonującego dowodu na okoliczność wykonywania przewozu regularnego w rozumieniu definicji tego przewozu. Jest to tym bardziej uzasadnione, że jak wynika z protokołu przesłuchania tego świadka, wypowiadał się on w sposób bardzo ogólny i na podstawie zaprotokołowanych zeznań nie jest możliwe precyzyjne ustalenie konkretnych, zawsze tych samych tras, miejscowości i odstępów czasowych przewozu. Dodatkowo wypada zauważyć, iż organ odwoławczy powinien jako dowody w sprawie uwzględnić wszystkie znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, a w szczególności takie, które dla strony postępowania mają istotne znaczenie. Nie doczekała się oceny organu załączona do odwołania decyzja Wójta Gminy Z. umarzająca postępowanie z wniosku skarżącego o wydanie mu zezwolenia na przewozy dzieci do szkół z racji uznania przez organ, iż skarżący nie wykonuje takiej reglamentowanej działalności. Decyzja ta ma o tyle znaczenie, że rozstrzygającym o charakterze wykonywanych przez P.Ł. przewozach jest ten sam organ, który zawarł ze skarżącym umowę przewozu dzieci, a więc wyrażone w załączonej do odwołania decyzji stanowisko organu, co do okazjonalnego charakteru wykonywanych przewozów nie powinno być oderwane od postanowień umowy przewozowej, którą ten organ zawarł, a na który powoływał się organ utrzymując, iż z umowy tej wynika regularny charakter przewozu. Podsumowując nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej jakoby Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez bezpodstawne zarzucenie organowi administracji naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego. Również nie budzi wątpliwości dokonana przez WSA wykładnia przepisu art. 4 pkt 9 utd. wymagająca dla uznania wykonywania przewozów regularnych specjalnych, poza ustaleniem, iż przewóz realizowany jest dla określonej grupy osób, ustalenia dodatkowych okoliczności w jakich przewóz był wykonywany, a dotyczących odstępów czasu między odjazdami i przyjazdami. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.