I OSK 1090/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Stefan Kłosowski Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 251/06 w sprawie ze skargi A. S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki A.S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] Dyrektor ds. Ekonomiczno – Finansowych Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] zezwolił spółce A[...] S.A. z siedzibą w [...] na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 7,20 m2 przy ul. [...] rej. ul. [...], na okres od dnia 20 września 2005r. do dnia 31 grudnia 2005r. w celu umieszczenia w nim reklamy. Ograniczenie tym terminem wynikało z § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P", który wyklucza umieszczanie wszelkich reklam w liniach rozgraniczających ulic oznaczonych symbolem 6KL, co oznacza, że po dniu 31 grudnia 2005r. spółka A. S.A będzie miała obowiązek przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Organ wskazał też na możliwość uchylenia decyzji w przypadku zmiany w planie miejscowym. Od powyższej decyzji spółka A. S.A. z siedzibą w [...] złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985r., Nr 14, poz. 60 ze zm.) i § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pasa Nadwiślańskiego",. W dniu [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało na treść art. 39 ust. 3 powołanej ustawy o drogach publicznych, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest – za zgodą zarządcy drogi – lokalizowanie w pasie drogowym obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Przepis ten jest więc wyjątkiem od zasady, że w pasie drogowym można dopuścić lokalizację wyłącznie obiektów związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, iż skarżąca spółka dostała już zezwolenie na następny okres czasowy, jednakże okres zajęcia pasa drogowego dostosowano do przepisów prawa miejscowego. Od powyższej decyzji skarżąca spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymując swoje stanowisko w niniejszej sprawie wniosło o jej oddalenie. W skardze skarżąca spółka podniosła zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto wskazała na naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a. Wskazano, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] posłużyło się argumentem nie znajdującym potwierdzenia w art. 39 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o drogach publicznych, a mianowicie treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej spółki, nie zaszły żadne zmiany w stanie faktycznym w stosunku do stanu faktycznego, który istniał w czasie, gdy dostawała ona zezwolenia. W ocenie skarżącej spółki, chociaż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są przepisami powszechnie obowiązującymi, to ich interpretacji i stosowania nie można odrywać od kontekstu prawnego, który był podstawą prawną do ich uchwalenia. Zatem, jeżeli według wcześniej obowiązujących przepisów było dopuszczalne zagospodarowanie terenu w określony sposób (np. poprzez montaż nośnika reklamowego), to wprowadzanie w tym zakresie ograniczeń (zakaz reklamy) nie może dotyczyć sytuacji, które miały miejsce przed wejściem w życie Planu. W związku z tym, jeżeli w roku 2001 skarżąca spółka wybudowała nośnik reklamowy, to z punktu widzenia prawa budowlanego, mamy do czynienia z obiektem budowlanym legalnym, mimo, że Plan wprowadził zakaz reklamy. Wskazano, że organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji błędnie zinterpretowały przepis § 16 przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przepis ten obecnie ma zastosowanie w postępowaniu objętym przepisami art. 28-30 ustawy Prawo budowlane, a nie w postępowaniu w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto podniesiono, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia, które oznaczałoby, że brak jest tak zwanych "uzasadnionych przypadków" dających prawo do odmowy wydania przedmiotowego zezwolenia, co w ocenie strony skarżącej, narusza art. 39 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o drogach publicznych. Spółka podniosła także, iż posiada około 350 decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego w [...] i niedopuszczalna jest dla niej sytuacja, że w tym samym stanie faktycznym organ może raz takie zezwolenie wydać, a raz nie. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd wskazał na przepisy art. 39 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o drogach publicznych, które zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, zezwalając jednak na ich lokalizację w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Potwierdzeniem takiego rozumienia "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest treść art. 38 ust. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych, stanowiący, ze istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenie niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie wydano decyzji odmownej na zajęcie pasa drogowego, lecz decyzję pozytywną, tyle, że na określony z góry czas. Sąd podniósł, że organ administracji przy wydawaniu decyzji o zajęciu pasa drogowego, musiał mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulującego przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym, wskazując jednocześnie, że wszystkie wydane dotychczas decyzje (nie tylko zaskarżona) dotyczyły wyłącznie zezwoleń na czasowe zajęcia pasa drogowego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Admnistracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła skarżąca spółka A[...] S.A. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarga kasacyjna zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego : • § 16 uchwały nr XXXII/692/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 24 czerwca 2004r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P" (Dz. U. Województwa Mazowieckiego z 2004r. Nr 188, poz. 4950) poprzez błędne przyjęcie, że zakaz umieszczania reklam w liniach rozgraniczających ulic – określonych w tym paragrafie – ma zastosowanie do nośnika reklamowego skarżącej spółki, który funkcjonuje od 2001r., • art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" oznacza sytuacje, w których umieszczenie obiektów nie związanych z drogami nie będzie kolidowało z prawem miejscowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono treść § 16 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że plan wyklucza umieszczanie wszelkich reklam w liniach rozgraniczających ulic oznaczonych symbolami: 1KGP, 2KGP, 6KL oraz w pasach terenu po obydwu stronach ulicy po 6 m szerokości licząc od linii rozgraniczających na zewnątrz osi drogi. Zdaniem skarżącej spółki zapis ten oznacza, że nie wolno umieszczać "wszelkich reklam", a więc nie dotyczy to reklam już istniejących. Powołano się na konstytucyjną zasadę lex retro non agit , od której istnieją wyjątki między innymi wtedy, gdy zasady demokratycznego państwa prawa stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). W ocenie skarżącej spółki z § 92 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że: • powszechnie obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tego planu, a nie zakończonych decyzją ostateczną, • powszechnie obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania do spraw zakończonych decyzją ostateczną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie i dlatego należy uznać, że obecnie żaden organ administracji publicznej nie może kwestionować legalności nośnika reklamowego skarżącej spółki (wybudowanego w 2001r.), opierając się o przepisy o warunkach zabudowy. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazano, że jedyną przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego pod reklamę na okres 18 miesięcy były przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które weszły w życie 13 października 2004r. Z takim stanowiskiem skarżąca spółka stanowczo się nie zgadza, twierdząc, że doszło do przekroczenia uprawnień przysługujących organowi pierwszej instancji, zgodnie z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, które stanowią, że zabronione jest umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, o ile zakaz taki wynika z przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w przedmiotowej sprawie nośnik reklamowy skarżącej spółki został już zrealizowany zgodnie z przepisami obowiązującymi w roku 2001. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach więc podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi " Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Skarżący oparł skargę na podstawie ustawowej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wśród przepisów prawa materialnego, które naruszył Sąd skarżący wymienił § 16 uchwały nr XXXII/692/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 24 czerwca 2004r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P" (Dz. U. Województwa Mazowieckiego z 2004r. Nr 188, poz. 4950) oraz art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985r., Nr 14, poz. 60 ze zm.). Błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać się może w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa względnie na zastosowaniu prawa nieobowiązującego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego lub na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega też i na tym, że sąd podciąga pod ustalony stan faktyczny niewłaściwy przepis (błąd w subsumpcji). Art. 39 ust. 1 cyt. wcześniej ustawy o drogach publicznych ustanawiał zasadę, po myśli której zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszanie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] (nr [...]) przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zawierał rygorystycznie sformułowany wyjątek od przedstawionej wyżej zasady stwierdzając, iż tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...). Powołany przepis ustawy o drogach publicznych, jak też odwołanie się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P.", zostały przytoczone m. in. w decyzji Dyrektora ds. Ekonomiczno – Finansowych Zarządu Dróg Miejskich, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 września 2005r. jak i w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Sąd w zaskarżonym wyroku również powołał w uzasadnieniu wyroku przepis art. 39 ust. 1 i 3 ustawy drogach publicznych oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P". Nie można zatem mówić, aby w tym w konkretnym przypadku został popełniony przez Sąd opisany wcześniej błąd w subsumpcji. Nie ulega wątpliwości, że wydawane w niniejszej sprawie decyzje ( zezwalające na zajęcie odcinka pasa drogowego i umieszczania tam reklam) miały charakter uznaniowy. Poza tym, według dotychczasowego dorobku orzecznictwa i doktryny uzasadnionym jest przyjęcie stanowiska o ograniczonym zakresie kontroli decyzji uznaniowych przez sąd administracyjny. Ogranicza się ona w istocie do dochowania reguł proceduralnych przy wydawaniu decyzji. Wydanie decyzji uznaniowej nie oznacza przy tym wydania decyzji dowolnej. Orzekanie przez sąd administracyjny pierwszej instancji sprowadza się w takich przypadkach (co do zasady) na ocenie podstaw uwzględnienia skargi wskazanych w art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zaostrzał uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych wypadków z punktu widzenia ochrony dóbr wymienionych w przepisie art. 39 ust. 1. Treść omawianego przepisu nie dawała podstaw do braku możliwości wydawania czasowych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Zakaz taki nie wynikał również z treści art. 39 ust. 3. W tej sytuacji organ wydający zezwolenie mógł w decyzji zawrzeć dodatkowe klauzule, chociażby poprzez wydanie decyzji pozytywnej na oznaczony czas, czy też określić warunki korzystania z zajętego przez adresata decyzji pasa drogowego uwzględniając przy tym uwarunkowania wynikające np. z unormowań zawartych w prawie miejscowym (plany zagospodarowania przestrzennego). W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie są obowiązane badać zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ma charakter prawny aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany artykuł dotyczy aktów prawa miejscowego, określonych w art. 87 ust. 2 i art. 94, jako źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej, ale tylko na obszarze działania organu, który dany akt prawny ustanowił. Mają one zatem moc obowiązującą wobec wszystkich osób zamieszkujących daną jednostkę terytorialną. W grupie tej mieszczą się akty prawne wydawane bądź to przez organy samorządu terytorialnego, bądź przez terenowe organy administracji rządowej. Organy te dysponują prawem ustanawiania aktów prawa miejscowego, działając w tym zakresie na podstawie i w granicach uprawnień przyznanych im w ustawie. W skardze kasacyjnej, jak już wspomniano, zarzucono niewłaściwą interpretację przez Sąd art. 39 ust.1 i 3 ustawy o drogach publicznych w powiązaniu z § 16 uchwały nr XXXII/692/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 24 czerwca 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pasa Nadwiślańskiego". Argumentacja ta nie zasługuje na aprobatę. Przedmiotem sporu objętego skargą kasacyjną było ulokowanie reklamy (nośnika reklamowego) w ruchliwym miejscu miasta, w którym na podstawie powołanego § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P" umieszczanie wszelkich reklam jest wykluczone. Jak wynika z treści decyzji pierwszoinstancyjnej Dyrektora ds. Ekonomiczno – Finansowych Zarządu Dróg Miejskich, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy skarżąca firma uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 7,20 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 34,22 m2. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie mówi również o tym, aby decyzję taką podejmować z pominięciem obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego. Ocena w tej materii należy do gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (tj. zarządu dróg ). Należy wskazać, że zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "plan wyklucza umieszczanie wszelkich reklam w liniach rozgraniczających ulic(...) oraz plan wyklucza umieszczanie trwałych tablic reklamowych na terenach położonych na dolnym tarasie i na terenach zieleni urządzonej" oznacza nie tylko zakaz budowy nowych obiektów ale i usunięcie już tam istniejących. Inaczej mówiąc, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma zastosowanie także do obiektów budowlanych i urządzeń, które są lokalizowane w pasie drogowym na podstawie innych zezwoleń niż pozwolenie na budowę. Tak więc, w świetle powyższych rozważań, zmiana planu zagospodarowania przestrzennego i uchwalenie uchwałą nr XXXII/692/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 24 czerwca 2004 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego obszaru "P" ma znaczenie w niniejszej sprawie. Organy administracji przy wydawaniu przedmiotowych decyzji były bowiem zobligowane do uwzględnienia obowiązującego na danym obszarze prawa miejscowego. Należy przy tym mieć na względzie to, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego mogą być wydawane na czas oznaczony tak, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie ma przy tym znaczenia fakt posadowienia nośnika reklamowego jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. w 2001 r. W konkluzji stwierdzić należy, iż nie ma podstaw do uznania, aby Sąd w sprawie objętej skargą kasacyjną dopuścił się naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz § 16 uchwały nr XXXII/692/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 24 czerwca 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P" poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wykazane wyżej argumenty były podstawą do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a., która nie miała usprawiedliwionych podstaw.