II GSK 357/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SAB/Wa 23/07 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie świadczeń zdrowotnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Pismem z dnia [...] marca 2007 r. T. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. na bezczynność organów Narodowego Funduszu Zdrowia, którą przekazano do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, a następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W skardze strona wniosła o udzielenie natychmiastowej pomocy lekarskiej w sytuacji zagrożenia zdrowia i życia z jednoczesnym zapewnieniem jej bezpieczeństwa osobistego przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Strona dodała, że nie otrzymała żadnej decyzji w sprawie udzielenia stosownej pomocy lub odmowy jej udzielenia, a otrzymywane pisma nie dotyczyły kwestii, o które wnosiła. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że T. K. domagał się wydania decyzji, której przedmiotem byłoby skierowanie go na badania lekarskie i leczenie do kliniki alergologicznej w obecności niezależnych ekspertów i świadków, w obecności konsultanta krajowego ds. dermatologii i alergologii, eksperta ze Światowej Organizacji Zdrowia, eksperta z Europejskiej Komisji ds. Zdrowia i Żywienia, Komisarza UE ds. Sprawiedliwości i Praw Człowieka lub osoby upoważnionej, dwóch przedstawicieli ze stowarzyszenia pacjentów, 2-3 dziennikarzy z najpoczytniejszej prasy. Skarżący wniosek uzasadnił niezadowalającymi skutkami prowadzonego dotychczas leczenia. W odpowiedzi na wniosek skarżącego organ wskazał, że ocena zgodności udzielonych świadczeń zdrowotnych ze wskazaniami aktualnej wiedzy medycznej oraz zasadami etyki zawodowej należy do kompetencji Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Lekarzy. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. poinformował skarżącego, że nie posiada uprawnień do kierowania pacjentów na leczenie specjalistyczne oraz wypowiadania się w kwestii zgodności postępowania lekarskiego i diagnostycznego z aktualnym stanem wiedzy medycznej. Jednocześnie również pouczył skarżącego, że zastrzeżenia w zakresie postępowania leczniczego powinny być skierowane zgodnie z kompetencjami do Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej przy [...] Okręgowej Izbie Lekarskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SAB/Wa 23/07 odrzucił powyższą skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wskazuje, że bezczynność organu może polegać na niepodjęciu działań polegających na wydaniu decyzji administracyjnej, postanowień oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, które są poddane kontroli w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Do tej kategorii nie należy brak działania Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie i leczenie do kliniki alergologicznej w obecności niezależnych ekspertów i świadków. W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do podjęcia przez organy Funduszu, w tym Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, czynności wskazanych przez skarżącego zarówno co do wydania decyzji administracyjnej lub innego aktu, którego przedmiotem byłoby skierowanie na badanie i leczenie w warunkach wskazanych w skardze, jak również przeprowadzenia badania zgodności udzielonych świadczeń zdrowotnych ze wskazaniami aktualnej wiedzy medycznej oraz zasadami etyki zawodowej. Sąd wskazał, że skarżący nie wnosi o stwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych lub ewentualnie ułatwienie dostępu do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, a jedynie domaga się przeprowadzenia ich w warunkach przez siebie opisanych, w tym w obecności wskazanych przez siebie osób. Sąd podkreślił, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli jest brak określonego aktu lub czynności organu administracji w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sytuacji, gdy organ ten nie jest władny i kompetentny do podjęcia działań, jakich domaga się skarżący, jest niedopuszczalne. T. K. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 15 ust. 1 i 2, art. 109 oraz art. 32 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), polegające na nieprzyjęciu, że skarżący nie wnosi o stwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych lub ewentualnie ułatwienie dostępu do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd niesłusznie przyjął, że skarżący nie wnosił o stwierdzenie prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego i w związku z tym nieprawidłowo nie zastosował art. 15 ust. 1 i 2 , art. 32 oraz art. 109 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Skarżący bowiem, mimo takiego sformułowania swoich żądań, w gruncie rzeczy zwracał się do Funduszu o prawa do świadczeń zdrowotnych i ułatwienie mu dostępu do nich. Przez bezczynność Narodowego Funduszu Zdrowia odmówiono skarżącemu prawa do świadczeń zagwarantowanych ustawowo. Skarżący podniósł, że jest osobą ubezpieczoną i świadczenia gwarantowane wskazaną wyżej ustawą mu przysługują. Prawo do ochrony zdrowia jest również zagwarantowane w Konstytucji (art. 68 ust. 1), przy czym władze publiczne zobowiązane są zapewnić obywatelom niezależnie od ich sytuacji materialnej równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, zaś warunki i zakres udzielania tych świadczeń określa ustawa (art. 68 ust. 2). Strona wskazała, że wprawdzie zgodnie z obowiązującym stanem prawnym - art. 32 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej - świadczeniobiorca ma prawo do świadczeń z zakresu badań diagnostycznych, w tym medycznej diagnostyki laboratoryjnej, wykonywanych na podstawie skierowania lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub felczera ubezpieczenia zdrowotnego, zakwalifikowanych jako świadczenie gwarantowane, co oznacza, że podstawą finansowania badań ze środków publicznych jest skierowanie wystawione przez lekarza świadczącego usługi w ramach umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, to jednak w przypadku niemożności uzyskania skierowania z powodu braku odpowiednich procedur w obowiązujących obecnie przepisach należałoby przyjąć, że organem odpowiednim do rozstrzygnięcia tej sprawy jako indywidualnej sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego pozostaje organ Narodowego Funduszu Zdrowia, do którego skarżący zwrócił się w tej sprawie. Zgodnie z treścią art. 109 w/w ustawy Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ rozpatruje bowiem indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, a do tych spraw zalicza się ustalenie prawa do świadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne został zakreślony w art. 3 § 2 p.p.s.a. W pkt 8 tego przepisu wskazano jako sprawę podlegającą takiej kontroli bezczynność organów w czterech przypadkach: decyzji administracyjnych; postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; innych niż powyższe aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd bada czy organ nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przez ocenę zgodności rozstrzygnięcia lub działania organu w ramach przyznanych mu kompetencji z prawem materialnym i prawem procesowym. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa, na czym polega bezczynność organów będąca – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Ustawa wyznacza jedynie wskazany wyżej zakres skargi na bezczynność. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wtedy, gdy dany organ w określonym przez prawo terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadząc postępowanie w sprawie nie zakończył go wydaniem aktu lub podjęciem czynności, choć miał taki obowiązek (tak: T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Zgodnie z art. 98 ust. 1 organami Funduszu są: Rada Funduszu, Prezes Funduszu, rady oddziałów wojewódzkich Funduszu oraz dyrektorzy oddziałów wojewódzkich Funduszu. Prezes jest organem właściwym w sprawach niezastrzeżonych do zakresu zadań pozostałych organów Funduszu (art. 98 ust. 2), kieruje działalnością Funduszu (art. 102 ust. 1) i reprezentuje Fundusz na zewnątrz. W szczególności do zakresu działania Prezesa Funduszu m.in. należy podejmowanie decyzji w sprawach określonych w ustawie (art. 102 ust. 5 pkt 24). Dyrektor oddziału wojewódzkiego kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału (art. 107 ust. 1). Do jego zadań należy m.in. wydawanie indywidualnych decyzji w sprawach ubezpieczenia zdrowotnego (art. 107 ust. 5 pkt 16). Na mocy art. 109 ust. 1 dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Art. 109 jest przepisem kompetencyjnym, upoważniającym – z mocy ustawy - dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do podejmowania konkretnych działań władczych, tj. prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji w sprawach indywidualnych z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Ustawa nie wyjaśnia bliżej co należy rozumieć pod pojęciem "objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenie prawa do świadczeń". Należy przyjąć, że jest to możliwość rozstrzygnięcia przez organ w sprawach z zakresu pozostającego między tym, czego organowi – zgodnie z przepisami prawa - nie wolno finansować a tym, co nie jest z możliwości finansowania wyłączone. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do podjęcia przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia wskazanych przez skarżącego czynności. Przepisy kompetencyjne nie nakładają bowiem na Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia ani na Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ obowiązku podjęcia wskazanych przez stronę działań ani też nie przyznają im kompetencji do podjęcia takich czynności. Dla stwierdzenia, że organ administracji jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej musi istnieć wyraźny przepis prawa administracyjnego przyznający mu takie kompetencje. Użyte przez ustawodawcę w art. 109 ust. 1 sformułowanie "do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy" wyznacza zakres przedmiotowy rozpatrywanych przez dyrektora oddziału wojewódzkiego spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Przepis ten nie stanowi podstawy do orzekania o skierowaniu na badanie i leczenie. Tym samym nie istnieje stosunek administracyjnoprawny pomiędzy skarżącym a organami Narodowego Funduszu Zdrowia, z którego wynikałby obowiązek organów załatwienia sprawy. Takiego stosunku nie można również wywodzić z wykładni art. 109 ust. 1 w związku z art. 68 Konstytucji RP. W tej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy o skierowanie na badanie i leczenie w warunkach wskazanych w skardze oraz przeprowadzenie badania zgodności udzielonych świadczeń zdrowotnych ze wskazaniami aktualnej wiedzy medycznej i etyki zawodowej nie jest sprawą mieszczącą się w granicach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a zatem przepis art. 109 ust. 1 nie stanowi podstawy do orzekania w tej sprawie. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie można postawić organom NFZ zarzutu bezczynności. Należy także zwrócić uwagę, że w piśmie z dnia [...] września 2006 r., skierowanym do Prezesa NFZ za pośrednictwem Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, skarżący wniósł o wydanie decyzji w sprawie skierowania na leczenie specjalistyczne i oceny prawidłowości procesu leczenia. Na to pismo Dyrektor Departamentu Spraw Świadczeniobiorców NFZ pismem z dnia [...] października 2006 r. udzielił odpowiedzi informując, że nie ma uprawnień do wypowiadania się w zakresie prawidłowości postępowania leczniczego. W kolejnych pismach NFZ wielokrotnie informował stronę również o braku kompetencji do kierowania pacjentów na wnioskowane leczenie. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem NSA działanie organów administracji wyrażające się w formie decyzji, o wydanie której wnosił skarżący, powinno wynikać z przepisu prawa materialnego, a organ administracyjny nie może nałożyć na obywatela obowiązku ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa (wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II GSK 118/2006 i powołanie tam orzecznictwo). Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu prawa materialnego jako podstawy podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym, że w niniejszej sprawie taka podstawa nie występuje, a organy informowały o tym fakcie skarżącego w odpowiedzi na kolejne pisma, nie można uznać, że organy pozostawały w bezczynności. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.