II SA/Kr 1157/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Izabela Dobosz Sędziowie WSA: Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA: Ewa Rynczak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi S. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego S. D. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] 2005 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 i art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia S. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - powiat ziemski z dnia [...] 2004 r., Nr [...], znak: [...] wydane po rozpatrzeniu wniosku S. D. zam. [...] nr [...] współwłaściciela działki nr [...] w R. "o natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych przez Z. i M. S. zam. R. nr 251 w stodole z drewna do czasu wydania wyroku w przedmiotowej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny" odmawiające wstrzymania robót budowlanych w budynku stodoły położonej na działce nr 1535 w R., ponieważ roboty te zrealizowane są na podstawie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r., znak: [...] nakazującej ich wykonanie, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postanowieniem z dnia [...] 2004 r. Nr [...] znak: [...] wydanym po rozpatrzeniu wniosku S. D. "o natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych przez Z. i M. S. zam. R. nr [...] w stodole z drewna do czasu wydania wyroku w przedmiotowej sprawie przez Wojewódzki Sad Administracyiny" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - powiat ziemski - odmówił wstrzymania robót budowlanych w budynku stodoły położonej na działce nr 1535 w R., ponieważ roboty te zrealizowane są na podstawie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004r. znak: [...] nakazującej ich wykonanie". Zażalenie na powyższe postanowienie złożył S. D. wnosząc o uchylenie w całości postanowienia Nr [...] z dnia [...] 2004 r., a także twierdząc m.in., że "Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004r. znak: [...] w związku z jej zaskarżeniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzją nieważną i nie podlega wykonaniu do czasu wydania prawomocnego wyroku w przedmiotowej sprawie. W związku z toczącym się postępowaniem sądowym wykonywanie robót budowlanych przez Z. i M. S. w swojej stodole jest bezprawne i roboty budowlane winny być natychmiast wstrzymane". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] 2003 r. Nr[...], znak: [...] w K. - powiat ziemski wstrzymał Z. i M. S. roboty budowlane przy przebudowie stodoły położonej na działce nr [...] w R. Z uwagi na fakt, iż nie została wydana przez organ pierwszej instancji decyzja, o której mowa w art. 50a ust. 2 albo 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania przez Z. i M. S. postanowienia z dnia [...] 2003r., postanowienie o wstrzymaniu robót utraciło ważność (zgodnie z art. 50 ust. 4 tej ustawy). Postanowieniem z dnia [...] 2004 r., Nr [...], znak: [...] organ pierwszej instancji ponownie wstrzymał Z. i M. S. roboty budowlane przy przebudowie w/w stodoły. Następnie decyzją z dnia [...] 2004 r., Nr [...], znak: [...] organ pierwszej instancji nakazał Z. i M. S. wykonanie czynności wyszczególnionych w wyrzeczeniu, w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu odwołania S. D. na w/w decyzję z dnia [...] 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] 2004 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł co do istoty. Decyzja WINB została zaskarżona przez S. D. w dniu [...] 2004 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W dniu [...] 2004 r. złożony został do PINB w K.-powiat ziemski przez S. D. kolejny wniosek, który dotyczył "natychmiastowego wstrzymania robót budowlanych przez Z. i M. S. zam. R. w stodole z drewna do czasu wydania wyroku w przedmiotowej sprawie przez Wojewódzki Sad Administracyjny". Organ drugiej instancji podniósł, że w świetle art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Podniesiono, że zatem tylko w sytuacji gdy Sąd wstrzyma wykonanie aktu administracyjnego inwestor winien zaniechać podejmowanie czynności przy realizacji robót. Natomiast wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania decyzji, zatem inwestorzy Z. i M. S. mogą wykonywać roboty budowlane przy przebudowie stodoły nakazane decyzją WINB z dnia [...] 2004 r., znak:[...]. W związku z powyższym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku i wstrzymania w/w robót budowlanych "do czasu wydania wyroku w przedmiotowej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny". Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. S. D. wnosząc o wstrzymanie wykonalności tego postanowienia. W treści skargi przytoczone zostało dotychczasowe stanowisko skarżącego, w którym domaga się on natychmiastowego wstrzymania robót budowlanych przez Z. i M. S. zam. R. w stodole z drewna do czasu wydania przez Wojewódzki Sad Administracyjny wyroku w sprawie ze skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r., znak:[...]. Skarżący podnosi, że inwestycja realizowana przez Z. i M. S. rażąco narusza przepisy Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonywania robót budowlanych w budynku stodoły położonej na działce nr 1535 w R. realizowanych są na podstawie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r., znak:[...]. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Z akt sprawy wynika, że skarżący S. D. wniósł w dniu [...] 2004 r. skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r., znak:[...], którą nakazano wykonanie określonych robót budowlanych inwestorom Z. i M. S. w budynku stodoły położonej na działce 1535 w R. w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Następnie w dniu [...] 2004 r. skarżący wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., już po przekazaniu skargi sądowi, wniosek o wstrzymanie robót budowlanych do czasu wydania wyroku w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W związku z przekazaniem Sądowi skargi S. D. właściwym do rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonanie zaskarżonej decyzji był wyłącznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. Pomimo braku kompetencji organów administracji do rozstrzygania w kwestii wykonalności decyzji z dnia [...] 2004 r., znak:[...], postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r. odmówiono wstrzymania robót budowlanych i stanowisko to zostało podtrzymane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K postanowieniem z dnia [...] 2005 r. Jak podkreślił NSA w wydanym w przedmiotowej sprawie postanowieniu z dnia [...] 2006 r., sygn. [...] wskazane wyżej organy administracji nie były kompetentne do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w kwestii wstrzymania wykonania decyzji, na którą skarga została przekazana Sądowi. Wniosek taki mógł zostać rozpatrzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w postępowaniu wszczętym skargą S. D. z dnia [...] 2004 r., złożoną na decyzję nakazującą wykonanie inwestorom określonych robót budowlanych. W takiej sytuacji postępowanie administracyjne o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji powinno podlegać umorzeniu. Zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane przez niewłaściwy organ, tj. organ, który nie miał kompetencji do jego wydania. Zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i ugruntowaną linią orzecznictwa sądowego, naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność rozstrzygnięcia, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r., II SA 1119/82, publ. ONSA z 1982 r., nr 2, poz. 95). Jednakże ze względu na rozwiązanie przyjęte w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji (postanowienia), mimo zaistnienia ku temu podstaw, gdyż w postępowaniu odwoławczym nie jest dopuszczalne orzekanie na podstawie art. 156 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie prawa i orzecznictwie poglądem (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1982 r., II SA 919/81, publ.: ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 5) rozpatrując odwołanie strony, organ administracji wyższego stopnia może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a. Niedopuszczalne natomiast jest w postępowaniu odwoławczym orzekanie na podstawie art. 156 k.p.a., mającego zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru, którego uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego. Tryb odwoławczy ma bowiem w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Dla załatwienia odwołania (zażalenia) powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 1998 r., III SA 642/97, niepublikowany). W zaistniałej sytuacji, ze względu na kwalifikowaną wadę postępowania, organ drugiej instancji zobligowany był wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie organu pierwszej instancji poprzez wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Bezprzedmiotowe jest zatem postępowanie prowadzone przez organ, który nie jest właściwy w sprawie. W wyroku z dnia 14 maja 1998 r. (I SA/Kr 1141/97 niepublikowane) NSA zaznaczył, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Użycie przez ustawodawcę słowa "wydaje" a nie "może wydać" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Tym bardziej należy więc tak postąpić, gdy postępowanie od samego początku było bezprzedmiotowe. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, jak również stanowisko NSA wyrażone w wydanym w przedmiotowej sprawie postanowieniu z dnia [...] 2006 r., sygn. akt:[...], mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu pierwszej instancji. Utrzymanie przez organ drugiej instancji w mocy rozstrzygnięcia naruszającego normy kompetencyjne, tj. wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia w braku materialnoprawnych podstaw do takiego działania obarczone jest wadą, o jakiej stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając ponadto na uwadze treść art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, należało również stwierdzić nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - powiat ziemski z dnia [...]2004 r., Nr[...], znak: [...]. Rozstrzygnięcie podjęto w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).