I OSK 1548/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1197/05 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 1197/05) oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2005 r. nr Kol. Odw. [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa przez Kierownika Filii nr 2 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) w Krakowie, przyznano skarżącemu M. P. zasiłek celowy specjalny na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych w kwocie 403,74 zł na okres maja i czerwca 2004 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 7 pkt 5 i 6 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), zwana dalej "ustawą o p.s.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że dochód miesięczny skarżącego wynosi 834,10 zł i przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o p.s. na kwotę 461 zł Wskazano także, że miesięczny dochód skarżącego obliczono sumując kwotę 392,44 zł – renta inwalidka i kwotę 441,66 zł – rozliczoną na 12 równych części, zaciągniętą od rodziny pożyczkę w kwocie 5300 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że ze względu na zły stan zdrowia ciągle się leczy i poddaje rehabilitacji, a koszty leków a także należności czynszowych wciąż wzrastają oraz że zaliczenie zaciągniętej pożyczki do jego dochodu jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego ponieważ posłużyła ona jemu do uregulowania zadłużenia wobec spółdzielni mieszkaniowej i uniknięcia ewentualnych kosztów związanych z egzekucją sądową. Skarżący wniósł o przyznanie zasiłku celowego w wysokości umożliwiającej pokrycie jego podstawowych potrzeb mieszkaniowych. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr Kol. Odw. [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji przyznającą skarżącemu zasiłek celowy specjalny w kwocie 403,74 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepracującą, a jego stan zdrowia oraz wiek wskazuje na małe prawdopodobieństwo zdobycia pracy. Ponadto ustalono, że jego miesięczny dochód wynosi 834,10 zł, na co składa się renta inwalidzka oraz pożyczka obliczona zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy o p.s., wobec czego przekracza on kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o p.s., co powoduje, że przyznanie wnioskowanego świadczenia organ może uzależnić wyłącznie od szczególnej sytuacji. Mając na względzie położenie, w jakim znalazł się skarżący, organ odwoławczy za słuszne uznał przyznanie świadczenia w kwocie 403,74 zł stanowiącego zasiłek celowy specjalny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. P. domagał się rozpatrzenia jego sprawy w całości jako jednej sprawy, co umożliwi rozwiązanie jego dramatycznej sytuacji zdrowotnej i materialnej. Wskazał, że wszystkie zaskarżone przez niego decyzje dotyczą jego trudnej sytuacji bytowej związanej z tym, że jest on osobą niepełnosprawną i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i że sprawa jego powinna być rozpatrzona w imię sprawiedliwości społecznej na jego korzyść. Podniósł, że rażącym błędem jest uznanie przez organy zaciągniętej pożyczki w kwocie 5300 zł za przychód w wysokości 843,10 zł miesięcznie, w sytuacji gdy pożyczka ta podlega zwrotowi oraz że jego mieszkanie jest gwarantem zabezpieczenia w przyszłości opieki przez córkę. Przedstawił ponadto rozliczenie kosztów utrzymania i wywiódł, że osiągane przez niego dochody nie wystarczają na pokrycie wszystkich jego potrzeb, za co winę ponosi władza ustawodawcza i wykonawcza. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i dodatkowo wskazując, że dwie z kwestionowanych przez skarżącego decyzji były dla niego korzystne ponieważ przyznano mu żądane świadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2007 r., oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO w Krakowie z dnia [...] lipca 2005 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przede wszystkim zaś, ustalenie przez organy, ze skarżący przekroczył kryterium dochodowe ma oparcie w przepisach ustawy o p.s. (art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 3, art. 8 ust. 11 pkt 1) oraz jest prawidłowe. Skoro zaś skarżący przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej, to podstawą ubiegania się o zasiłek na dofinansowanie opłat mieszkaniowych jest art. 41 ustawy o p.s. Prawidłowo więc, nie przekraczając granic uznania administracyjnego organy w oparciu o ten właśnie przepis przyznały skarżącemu zasiłek celowy specjalny w wysokości sięgającej górnej jego granicy, która w przypadku skarżącego wynosiła 461 zł, prawidłowo też uzasadniły swoje rozstrzygnięcia przedstawiając dostatecznie zindywidualizowane przesłanki wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd I instancji podkreślił, że zasiłek celowy specjalny jest zupełnie wyjątkowym rodzajem świadczenia, przyznawanym w szczególnie uzasadnionych przypadkach i że o uznaniu przez organy, że skarżący pozostaje w szczególnej sytuacji świadczy także wysokość przyznanego świadczenia – 403,74 zł. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja organu II instancji zawiera wady: błędnie podano jako podstawę rozstrzygnięcia art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o p.s., podczas gdy podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest prawidłowo powołany przez organ I instancji art. 41 pkt 1 ustawy o p.s. oraz błędnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przyznano skarżącemu zasiłek celowy na pokrycie zaległości czynszowych, co jest sprzeczne z prawidłowym ustaleniem przedmiotu rozstrzygnięcia zawartym w sentencji oraz w tymże uzasadnieniu. Naruszeń powyższych Sąd I instancji nie uznał za istotne ani powodujące konieczność uchylenia decyzji, zwłaszcza że podstawa prawna wydania zaskarżonej decyzji realnie istnieje, nie ma o niej jedynie prawidłowej informacji w treści decyzji, natomiast nieprawidłowe wskazanie przedmiotu rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia decyzji nie miało wpływu na wynik postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył M. P. reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżając orzeczenie WSA w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie nieopłaconych kosztów postępowania odwoławczego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie przepisu art. 3 i 7 ustawy o p.s., polegające na nieudzielaniu skarżącemu pomocy społecznej w rozmiarze odpowiednim do okoliczności uzasadniających udzielenie tej pomocy, czyli bezspornie ciężkiej sytuacji socjalno-bytowej i zdrowotnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej wyżej ustawy, jak ma to miejsce w tej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Oznacza to, że zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam kasator. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Niedopuszczalna jest wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, a także konkretyzowanie zarzutów skargi oraz ich uściślanie. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 174 ustawy p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej przez sąd I instancji kontroli, jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nim związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a ponadto wykazanie, że mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Odnośnie zarzutów naruszenia prawa procesowego przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast co do naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że naruszenie to może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Przy czym błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Konieczne jest także wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone. Dla profesjonalnego pełnomocnika nie powinno ulega wątpliwości, że obowiązek ten polega na dokładnym oznaczeniu kwestionowanej normy prawnej. Nie można więc ograniczać się wyłącznie do powołania numeru artykułu. Jeżeli artykuł ma złożoną strukturę wewnętrzną, niezbędne jest wskazanie konkretnej jego jednostki redakcyjnej, a zatem paragrafu, ustępu, punktu itp. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi, jak to już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a.) – tak NSA w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 834/07 (CBOIS). W rozpoznawanej sprawie zarzut kasacyjny sformułowano wskazując na naruszenie art. 3 i art. 7 ustawy o p.s., nie podając jednak, o którą jednostkę redakcyjną tych artykułów chodzi. Wskazać należy, że art. 3 składa się z czterech ustępów, a art. 7 z piętnastu punktów i warto w tym miejscu przytoczyć treść obydwu artykułów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Art. 3 ust. 2: zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Art. 3 ust. 3: rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Art. 3 ust. 4: potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 7 pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: 1) ubóstwa, 2) sieroctwa, 3) bezdomności, 4) bezrobocia, 5) niepełnosprawności, 6) długotrwałej lub ciężkiej choroby, 7) przemocy w rodzinie, 7a) potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, 8) potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, 9) bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, 10) braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej całodobowe placówki opiekuńczo-wychowawcze, 11) trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, 12) trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, 13) alkoholizmu lub narkomanii, 14) zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, 15) klęski żywiołowej lub ekologicznej. Mając na uwadze powyżej przytoczoną treść art. 3 i art. 7, a więc to, że odnoszą się one różnorodnych sytuacji faktycznych, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia tych artykułów przez sąd I instancji, dla swej skuteczności, powinien być skonkretyzowany poprzez wskazanie odpowiedniego ustępu odnośnie art. 3 oraz punktu odnośnie art. 7. Niewskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej poszczególnych artykułów, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej powoduje, w świetle tego co na wstępie przedstawiono odnośnie wymogów skargi kasacyjnej, że zarzut kasacyjny, jako zbyt ogólnikowy nie kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Za niewystarczające uznać należy także, w kontekście powyższych rozważań to, że zarzut naruszenia obu artykułów (zarówno art. 3, jak i art. 7 ustawy o p.s.) wyjaśniono poprzez przytoczenie niepełnej treści art. 3 ust. 3 ustawy o p.s. Ten zabieg redakcyjny, wbrew oczekiwaniom nie doprowadził do wyjaśnienia intencji autora skargi, a wręcz utrudnił odgadnięcie jego woli. Należy mieć bowiem na względzie także i to, że art. 3 i 7 ustawy o p.s. są przepisami wyrażającymi jedynie intencje ustawodawcy o charakterze ogólnym w odniesieniu do zadań jakie pomoc społeczna powinna spełniać, co potwierdza fakt umieszczenia tych artykułów w rozdziale zatytułowanym "Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy". Nie zawierają one konkretnej normy prawnej możliwej do wyegzekwowania bez zastosowania innych przepisów zawartych w tej ustawie, a odnoszących się do możliwości przyznania konkretnych świadczeń z pomocy społecznej. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu, za wykonaną pomoc prawną należnym od Skarbu Państwa nie orzeczono w wyroku albowiem przyznawane jest ono przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu uregulowanym przepisami art. 258-261 ustawy p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie. Wskazać ponadto należy, że przepisy art. 209 i art. 210 ustawy p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do zwrotu kosztów postępowania między stronami.