I OSK 1547/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1194/05 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2007 r. oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2005 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Kierownik Fili nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2004 r. odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie pożyczki zaciągniętej przez M. P. u krewnego w styczniu 2004 r. w kwocie [...] złotych. W uzasadnieniu organ podał, że M. P. mieszka sam w trzypokojowym spółdzielczym własnościowym mieszkaniu o powierzchni [...] m2 i z powodu nadmetrażu nie posiada uprawnień do dodatku mieszkaniowego. Dodatkowo, wnioskodawca utrzymuje się z renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości [...] złotych miesięcznie. W styczniu 2004 roku wnioskodawca pożyczył od swojego sąsiada [...] złotych na uregulowanie zaległości czynszowych. W oparciu o art. 8 ust. 3 i ust. 11 ustawy o pomocy społecznej do dochodu uzyskiwanego przez wnioskodawcę doliczono kwotę [...] złotych za każdy miesiąc w okresie od stycznia do grudnia 2004 roku. łączny miesięczny dochód M. P. wyniósł [...] złotych i przekroczył kryterium ustalone w ustawie. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej uznał, że z uwagi na ograniczone możliwości nie może podjąć zobowiązania dotyczącego przedmiotowego długu. Udzielenie zaś pomocy zgodnie z wnioskiem M. P. nie mieściło się, zdaniem organu, w pojęciu zaspokajania niezbędnych potrzeb ani też nie mieściło się w celach Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ stwierdził ponadto, że M. P. powinien stosownie do treści art. 11 ustawy współdziałać w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Mógł dokonać zamiany mieszkania na mniejsze, co w konsekwencji mogłoby skutkować przyznaniem dodatku mieszkaniowego. Przedstawiono także działania Ośrodka, które wspomagały wnioskującego w jego trudnej sytuacji wynikającej z potrzeb w zakresie opłat mieszkaniowych w 2003 r. i w 2004 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. P. Podniósł, że zaliczenie zaciągniętej pożyczki jako dochodu jest rażącym błędem i nadinterpretacją prawa. Pożyczka miała na celu uregulowanie zadłużenia wobec spółdzielni mieszkaniowej i uniknięcie ewentualnych kosztów związanych z egzekucją sądową. O zaciągnięciu pożyczki zawiadomił Kierownika MOPS pismem z dnia [...] stycznia 2004 r. i organ sytuacji tej nie sprzeciwił się. Zaciągnięcie pożyczki zlikwidowało czasowo niekorzystną sytuację finansowa i prawną. W jego ocenie, ustawa o pomocy społecznej jest błędem legislacyjnym, a ponadto nie powinna mieć zastosowania w jego sprawie. Podkreślił także, że pieniądze uzyskane z pożyczki nie stanowią jego dochodu, lecz koszt utrzymania. Odmowa natomiast udzielenia pomocy w spłacie zaciągniętej pożyczki jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Dodatkowo M. P. zauważył, iż kwestia posiadania przez niego mieszkania ponieważ zostało ono nabyte przed wieloma laty. Odwołujący wniósł także o przyznanie mu zasiłku celowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ l instancji ustalił miesięczny dochód odwołującego się zgodnie z zasadami uregulowanymi w ustawie o pomocy społecznej, a okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej odwołującego się są w przedmiotowej sprawie bezsporne. Organ odwoławczy podkreślił, że należy wziąć pod uwagę wszystkie wnioski kierowane przez odwołującego się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz fakt, że wzajemnie się one wykluczają lub dublują. Wnioskodawca wnioskuje o zasiłek na pokrycie zobowiązań z tytułu pożyczki zaciągniętej celem uregulowania zaległości czynszowych i jednocześnie o zasiłek celowy przeznaczony bezpośrednio na pokrycie tych samych zaległości a ponadto dodatkowo jeszcze o zasiłek celowy na dofinansowanie bieżących opłat czynszowych. Odmowa jednoczesnego przyznania kilku różnych zasiłków na pokrycie zobowiązania z tego samego tytułu była więc prawidłowa. Pomimo tego na pięć złożonych wniosków dwa zostały rozpatrzone pozytywnie, a więc nie można uznać, że organy pomocy społecznej pozostawiły odwołującego bez jakiejkolwiek pomocy. Działania z zakresu pomocy społecznej nie mają jednak na celu zastępowania indywidualnych wysiłków osób potrzebujących, lecz ich wspomaganie na zasadach przewidzianych w przepisach prawa. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby korzystające z pomocy społecznej mają obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej o raz podejmowania samodzielnych wysiłków zmierzających do wyjścia z kryzysowej sytuacji. W ocenie Kolegium uzasadnione jest stanowisko Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, iż wobec trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy oraz wobec faktu, że jest on od dłuższego czasu wspierany przez organy pomocy społecznej, uzasadnionym jest podjęcie działań zmierzających do zamiany mieszkania na mniejsze. Tym bardziej, że z powodu przekroczenia kryterium powierzchniowego niemożliwe jest uzyskanie przez wnioskodawcę dodatku mieszkaniowego oraz powoduje wysokie koszty jego utrzymania. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. P. W uzasadnieniu powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu l instancji oraz podkreślił, że odmowa przyznania mu świadczeń z pomocy społecznej uniemożliwia mu zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych i pozostawia go w stanie skrajnego ubóstwa. Zarzucił, że organy pomijają korzystne dla niego regulacje ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którymi dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, których dochód nie przekracza [...] zł miesięcznie. Skarżący podniósł, że obowiązujące przepisy pozwalają na zwrot pożyczki przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. od lat organy odmawiają mu udzielenia stosownej pomocy na złagodzenie skutków ubóstwa, ratowanie życia i uregulowanie czynszu za mieszkanie. Skarżący wniósł ponadto o łączne rozpoznanie spraw toczących się przed sądem z jego skarg na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie podjęte w dniu [...] lipca 2005 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 czerwca 2007 r. podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 39 ust. 1 i 2 stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W szczególności może on być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 79 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 złotych, zwanej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Artykuł 8 ust. 3 ustawy określa zaś podstawy obliczenia dochodu uprawniającego do korzystania ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej i wskazuje jakie elementy składają się na pojęcie dochodu, oraz wymienia składniki, o które sumę dochodu pomniejsza się. Zgodnie z art.8 ust. 3 za dochód uznaje się sumę miesięcznych przychodów, bez względu na tytuł i źródło ich otrzymania. W związku z tym, za dochód należy uznać także pożyczkę, ponieważ ustawodawca nie wyłączył tego rodzaju przychodu z zakresu składników decydujących o wysokości dochodu. M. P. uzyskał w styczniu 2004 r. przychód z tytułu zaciągniętej na pokrycie zaległości czynszowych pożyczki w kwocie [...] zł. Sposób obliczenia przez organ dochodu jakim dysponował skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku jest prawidłowy. Uwzględnia on treść art. 8 ust. 11 ustawy, stanowiącego podstawę rozliczenia uzyskanej pożyczki, która przekroczyła pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jaką jest skarżący. Zarzut skargi dotyczący bezpodstawnego zaliczenia pożyczki do dochodu decydującego o możliwości przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej nie znajduje więc, zdaniem Sądu, uzasadnienia. Jak wynika z treści przepisu art. 39 ustawy, przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego przyznania nie każda osoba musi go otrzymać. Także zasiłek celowy specjalny przewidziany w art. 41 jest świadczeniem przyznawanym decyzją uznaniową. Ponieważ przyznawany jest on pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, jest świadczeniem zupełnie wyjątkowym. Rozważając zasadność przyznania któregokolwiek z powyższych świadczeń organy nie mogą pominąć- w pierwszym rzędzie- przepisów ustawy o pomocy społecznej statuujących cele tej pomocy, oraz ustanawiających zasady i ogólne reguły jej udzielania osobom potrzebującym. Reguły te dotyczą wszystkich świadczeń przewidzianych w ustawie, a więc także pieniężnych. Organy odmawiając przyznania zasiłku celowego na pokrycie zadłużenia z tytułu zaciągniętej przez M. P. pożyczki w kwocie [...] złotych nie naruszyły prawa. Zważyć bowiem należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił także, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wniosek skarżącego wynikający z potrzeby zwrotu pożyczki w kwocie [...] zł, uwzględniając nawet przy tym cel zaciągnięcia tej pożyczki nie odpowiada, zdaniem Sądu, celom pomocy społecznej i nie mieści się w możliwościach tej pomocy. Sytuacja w jakiej znalazł się skarżący w związku z wysokością opłat mieszkaniowych, w tym przede wszystkim czynszu wywołana została w znacznej mierze brakiem jakiegokolwiek współdziałania z jego strony w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji. Organy administracji nie kwestionują, że skarżący jest człowiekiem chorym, wymagającym zabiegów rehabilitacyjnych, że nie ma oprócz ustalonych przez organy żadnych innych źródeł dochodu, iż jest osobą samotnie gospodarującą. M. P. nie wykazuje żadnej inicjatywy, w ocenie Sądu, zmierzającej do wykorzystania zasobu mieszkaniowego, którym dysponuje i którego posiadanie stwarza możliwość uzyskania poprawy trudnej sytuacji finansowej. Jedynym argumentem podnoszonym przez skarżącego jest tłumaczenie o niemożności podnajęcia części mieszkania, z uwagi na jego częste choroby oraz planowane w przyszłości wspólne zamieszkanie z córką. Opieka, której miałaby skarżącemu udzielić w przyszłości córka może być sprawowana także w mniejszym mieszkaniu, a w szczególności w takim, którego metraż umożliwiłby uzyskanie przez skarżącego dodatku mieszkaniowego. Odwoływanie się do ewentualnych, przyszłych rozwiązań planowanych przez skarżącego w związku z jego stanem zdrowia, stwarza sytuację, w której organy pomocy społecznej nie są w stanie sprostać oczekiwaniom skarżącego, a także jak już wskazano, w której oczekiwania te nie mieszczą się w celach i możliwościach pomocy społecznej. Ponadto czym innym, jak wskazał Sąd, jest przyznanie zasiłku celowego na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, a czym innym przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Te dwa świadczenia są przyznawane w oparciu o odrębne ustawy, i na podstawie różniących się od siebie kryteriów. Biorąc pod uwagę powyższe sąd uznał, że ocena organów w zakresie zasadności i możliwości przyznania skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 5300 zł była prawidłowa. Odnośnie zaś wniosku skarżącego o łączne rozpoznanie spraw ze skarg na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, wyszczególnione w treści skargi sąd uznał, że względy ekonomii procesowej nie przemawiają za uwzględnieniem tego wniosku, a nadto nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 111 § 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył skarżący. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 39 ustawy o pomocy społecznej polegającego na przyjęciu, że spłata pożyczki zaciągniętej celem pokrycia wydatków mieszkaniowych nie stanowi koniecznej potrzeby bytowej uzasadniającej przyznanie zasiłku celowego. W ocenie pełnomocnika skarżącego, zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że pożyczka w kwocie [...] zł zaciągnięta z przeznaczeniem na potrzeby zapłaty należności czynszowych stanowi część jego dochodu oraz że spłata tej pożyczki czynszowych nie stanowi koniecznej potrzeby bytowej uzasadniającej przyznanie zasiłku celowego. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że z brzmienia art. 39 ust. ustawy o pomocy społecznej wynika, iż zasiłek celowy może pozostać może zostać przyznany przykładowo na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy takim wskazaniu przez ustawodawcę przykładowych ,,niezbędnych potrzeb bytowych" w ocenie skarżącego nie sposób przyjąć, że konieczność uregulowania bieżących należności czynszowych nie jest niezbędną potrzebą bytową w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W opisanym stanie faktycznym nie udzielenie skarżącemu pomocy społecznej w rozmiarze odpowiednim do okoliczności uzasadniających udzielenie tej pomocy stanowiło, w ocenie strony skarżącej, naruszenie art. 3 i 7 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną można, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do treści tego przepisu zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Oznacza to, iż zasiłek taki może, ale nie musi być przyznany. Przepis ten nie precyzuje także wysokości zasiłku celowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie przyjął, że z brzmienia art. 39 powołanej ustawy o pomocy społecznej i użytego w niej zwrotu "może", wynika, że decyzja w zakresie pomocy społecznej podejmowana przez organ administracyjny, ma charakter uznaniowy. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym, bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega, zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala, zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Nie można jednak podzielić poglądu, według którego spłata pożyczki zaciągniętej w celu uregulowania zaległych opłat związanych z korzystaniem z mieszkania w żadnym wypadku nie stanowi koniecznej potrzeby bytowej, w rozumieniu art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że spłata takiego zadłużenia może być uznana za niezbędną potrzebę bytową, uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt I OSK 45/07, niepublikowany, teza [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 328485, pełna treść orzeczenia [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, niezależnie od wyrażonego poglądu w zakresie uznania spłaty zadłużenia zaciągniętego na poczet zaległości w opłatach związanych z korzystaniem z lokalu mieszkalnego, Sąd pierwszej instancji wskazał jeszcze inne okoliczności uzasadniające potrzebę zaaprobowania rozstrzygnięć odmawiających przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Nawet uznanie spłaty zadłużenia za potrzebę mieszczącą się w hipotezie art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej nie przesądza o spełnieniu wszystkich przesłanek przyznania świadczenia. Sąd wskazał na uznaniowy charakter zasiłku celowego i obszernie uzasadnił, iż zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego oraz trafnej oceny, według której nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku. Organy nie przekroczyły granic tzw. uznania administracyjnego, skoro nawiązały do kryteriów ustawowych pozwalających organowi pomocy społecznej na wybór stanowiska w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Dotyczy to art. 2 ust.1 i art. 3 ust.4 ustawy o pomocy społecznej, definiujących cele pomocy społecznej i statuujących obowiązek osób korzystających z pomocy współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Sąd zaakcentował także przyznanie skarżącemu szeregu świadczeń oraz ograniczone możliwości organów pomocy społecznej, które to okoliczności wskazują również na nieprzekroczenie granic uznania administracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.