I OSK 1490/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Leszek Kiermaszek Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 206/07 w sprawie ze skarg A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...]w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok w części uchylającej zaskarżone postanowienie z dnia 7 lutego 2007 r. i oddala skargę na to postanowienie; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia od A. C. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 206/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił dwa postanowienia: - postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia A. C. terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...], wydanej przez działającego z upoważnienia Rady Miejskiej w K. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K., dotyczącej przyznania pomocy społecznej w postaci obiadów w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 2000 r. oraz - postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez A. C. odwołania od decyzji z dnia [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Decyzją z dnia [...] nr [...] przyznana została A. C. pomoc społeczna w postaci obiadów wydawanych bezpłatnie w dni robocze w barze "J." w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 2000 r. W aktach sprawy nie ma zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji. W protokole z dnia 19 września 2006 r. sporządzonym na okoliczność korzystania przez zainteresowanego z pomocy w formie obiadów w okresach od 1 października do 31 grudnia 1999 r., od 3 stycznia do 30 czerwca 2000 r. oraz od 1 lipca do 31 grudnia 2000 r. A. C. przyznał, że we wskazanych okresach korzystał z pomocy w formie obiadów oraz, że otrzymał decyzje przyznające mu obiady. Następnie jednak zakwestionował treść tego protokołu w części stwierdzającej, że decyzje te otrzymał zaraz po ich wydaniu. Pismem z dnia 2 czerwca 2006 r. skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. o wznowienie postępowania w sprawach, zakończonych decyzjami przyznającymi mu w okresie od stycznia 1999 r. do lutego 2003 r. posiłki w barze "J." oraz m. in. o doręczenie mu uwierzytelnionych odpisów decyzji przyznających mu te posiłki. A. C. w dniu 6 lipca 2006 r. otrzymał uwierzytelnioną kserokopię decyzji z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że ponieważ w aktach sprawy nie znajduje się potwierdzenie odbioru decyzji z dnia [...], a strona kwestionuje jej otrzymanie zaraz po jej wydaniu, to nie można przyjąć, że decyzja została wówczas doręczona. Kolegium uznało zatem, że termin do wniesienia odwołania od decyzji o przyznaniu pomocy, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., upłynął w dniu 20 lipca 2006 r. W piśmie z dnia 7 listopada 2006 r. A. C. zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] i jednocześnie wniósł odwołanie. Wniosek o przywrócenie terminu uzasadnił tym, że dopiero pismo z dnia 26 października 2006 r., które otrzymał w dniu 31 października 2006 r. uświadomiło mu, że tak naprawdę przysługuje mu prawo do wniesienia odwołania od tej decyzji oraz że organ przesyłając mu (na jego wniosek) uwiarygodnione odpisy decyzji wraz z pismem przewodnim nie pouczył go o możliwości wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazało, że trudno przyjąć, iż pismo z dnia 26 października 2006 r. było przyczyną powodującą ustanie uchybienia terminu do wniesienia odwołania i jednocześnie, że "uświadomienie sobie" przez Pana A. C. pod wpływem analizy przedmiotowych pism, że przysługuje mu prawo do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] można uznać za chwilę ustania przyczyny uchybienia terminowi. Kolegium wskazało, że skarżący nie uwiarygodnił, że wniesienie odwołania po terminie ustawowym nastąpiło z przyczyn nie leżących po jego stronie. Otrzymał on bowiem w dniu 6 lipca 2006 r. uwierzytelnione kserokopie decyzji MOPR, w tym m. in. decyzję z dnia [...], zawierające prawidłowe pouczenie o trybie i sposobie wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tak więc, mógł on wnieść w terminie odwołanie, a w razie wątpliwości wystąpić w trybie art. 111 kpa o uzupełnienie decyzji co do pouczenia go o przysługujących mu środkach odwołania, czego jednak nie uczynił. Brak świadomości, czy też jak podaje to skarżący "uświadomienie sobie" pod wpływem treści pism organu, że prawo do wniesienia odwołania mu przysługiwało, nie może zdaniem Kolegium stanowić usprawiedliwienia dla nieterminowego wniesienia odwołania, które w rezultacie skutkować by miało przywróceniem terminu do jego wniesienia. Skoro termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 20 lipca 2006 r., a skarżący odwołanie wniósł dopiero w dniu 7 listopada 2006 r. i jego wniosek o przywrócenie terminu nie został uwzględniony, zdaniem Kolegium należało stosownie do art. 134 w zw. z art. 129 § 3 k.p.a. stwierdzić także uchybienie przez A. C. terminu do wniesienia odwołania. Oba te postanowienia zaskarżył A. C. zarzucając, iż we właściwym czasie nie doręczano mu decyzji, aby nie mógł od niej złożyć odwołania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 206/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wskazując, że zapadło z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. oraz uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania zarzucając, że zapadło ono z naruszeniem art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Sąd wskazał, że Kolegium prawidłowo ustaliło, że decyzja z dnia [...] nie została doręczona bezpośrednio po jej wydaniu, w każdym razie brak zwrotnych potwierdzeń doręczenia decyzji w aktach sprawy. A. C. był jedyną stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, skoro więc nie została mu ona wówczas doręczona, bieg terminu do jej zaskarżenia mógł się otworzyć z chwilą jej prawidłowego doręczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż do takiego doręczenia doszło w dniu 6 lipca 2006 r. kiedy to skarżący pokwitował odbiór kserokopii dziewięciu decyzji, w tym decyzji z dnia [...]. Sąd zaznaczył, że po pierwsze, organ nie przesyłał skarżącemu decyzji w trybie art. 109 k.p.a., skoro przesłał je nie z urzędu ale na wniosek A. C., po drugie, kserokopie tych decyzji zostały skarżącemu doręczone po upływie kilku lat od ich wydania. Sąd uznał więc za nieprawidłowe stanowisko organu zgodnie z którym, termin do wniesienia odwołania od tej decyzji zaczął biec w dniu 6 lipca 2006 r. Jednakże Sąd wskazał, że nawet gdyby przyjąć, iż termin rozpoczął swój bieg w dniu 6 lipca 2006 r. to niewątpliwie wyżej wskazane okoliczności mogą świadczyć o tym, iż skarżący bez własnej winy uchybił 14 - dniowemu terminowi do zaskarżenia decyzji. Mimo bowiem, że odbitka kserograficzna zawierała - tak jak i oryginał decyzji - pouczenie o sposobie zaskarżenia decyzji, to fakt doręczenia jej po tak długim okresie od jej wydania mógł budzić wątpliwości co do tego, czy pouczenie to nadal pozostaje aktualne. Sąd zaznaczył równocześnie, że z treści pisma przewodniego z dnia 19 czerwca 2006 r. można wysnuć wniosek, że organ pierwszej instancji, doręczając A. C. na jego żądanie kserokopie decyzji, nie czynił tego po to, aby otworzyć mu termin do ich zaskarżenia. Wytyczne Sądu sprowadzały się do wskazania, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno rozważyć, czy faktycznie termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] zaczął biec skarżącemu, stosownie do art. 129 k.p.a., od dnia 6 lipca 2006 r. Na wypadek natomiast negatywnego dla A. C. ustalenia, ponownie rozważy zasadność przywrócenia mu terminu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy wojewódzkiemu sądowi do ponownego rozpoznania. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez uchylenie postanowień Kolegium z dnia [...] i [...] oraz przyjęcie że nie nastąpiło doręczenie decyzji (jej odpisu) stronie po 6 latach od jej wydania, a tym samym uznanie, że nie rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od dnia 6 lipca 2006 r., choć w toku postępowania administracyjnego nie doszło do istotnego naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem decyzja została doręczona stronie prawidłowo w dniu 6 lipca 2006 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Ponadto zarzucono naruszenie wyżej powołanego przepisu poprzez przyjęcie, że skuteczność pouczenia o sposobie zaskarżenia decyzji zawarta w decyzji doręczonej po 6 latach od jej wydania nie budziła wątpliwości Kolegium, podczas gdy wątpliwości budzić nie mogła z uwagi na fakt, iż pouczenie zawarte w decyzji było prawidłowe i aktualne bez względu na upływ czasu. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna podlega częściowemu uwzględnieniu. Przedmiotem skargi A. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego były dwa postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.: pierwsze z nich zapadło w dniu [...] nr [...] i rozstrzygnęło kwestię przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, drugie natomiast z dnia [...] nr [...] stwierdzało uchybienie terminu do wniesienia tego odwołania od tej samej decyzji z dnia [...] przyznającej A. C. pomoc społeczną w postaci obiadów. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach uchylił oba te postanowienia z zaleceniem ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy kwestii rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania i ewentualnie kwestii przywrócenia tego terminu. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozważył zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do tej części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w którym uchylono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]. W tej części zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskazujący, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja przyznająca skarżącemu pomoc w postaci obiadów została doręczona stronie w dniu 6 lipca 2006 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru wraz z prawidłowym pouczeniem o sposobie jej zaskarżenia – należy uznać za uzasadniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prawidłowo przyjęło, że doręczenie decyzji z dnia [...] nr [...] o przyznaniu pomocy społecznej A. C. nastąpiło z dniem 6 lipca 2006 r., a zatem od tej daty biegł termin do wniesienia od niej odwołania. Dopiero bowiem doręczenie decyzji stronie stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego, niezależnie od realnej daty jej wydania. Niedoręczenie decyzji stronie (żadnej ze stron) jest równoznaczne z jej prawnym nieistnieniem. W rozpoznawanej sprawie jedyną stroną postępowania był i jest skarżący. Możliwość podważenia powyższej decyzji w drodze zwykłego środka zaskarżenia jakim jest odwołanie A. C., jako jedyna strona postępowania w tej sprawie, uzyskał od daty jej otrzymania, wraz z pouczeniem znajdującym się w tej decyzji. Ponadto już w piśmie do organu z dnia 2 czerwca 2006 r., domagającym się doręczenia tej decyzji skarżący podnosił zamiar jej wzruszenia. Tym samym organ, rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 k.p.a. badał zaistnienie czterech przesłanek: tj. wniesienie przez skarżącego prośby o przywrócenie terminu, dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia tej prośby, wniesienie odwołania wraz z prośbą, uprawdopodobnienie przez skarżącego braku swojej winy i prawidłowo uznał, że A. C. nie uprawdopodobnił, że wniesienie odwołania po terminie ustawowym nastąpiło bez jego winy. Skoro bowiem jest niewątpliwe, że skarżący otrzymał w dniu 6 lipca 2006 r. przedmiotową decyzję, zawierającą pełne i jednoznaczne pouczenie co do wniesienia odwołania, przy czym sam domagał się jej doręczenia w celu jej wzruszenia, to organ miał pełną podstawę zasadnie uznać, że twierdzenia skarżącego, iż o możliwości odwołania się od tej decyzji dowiedział się dopiero z późniejszego pisma organu z dnia 26 października 2006 r., nie mogą być przyjęte za uprawdopodobnienie braku winy skarżącego w niewniesieniu odwołania w terminie 14 dni liczonym od dnia 6 lipca 2006 r. tj. od dnia doręczenia decyzji zawierającej pełne pouczenie co do prawa odwołania. Wobec tak niekwestionowanych ustaleń co do istotnych okoliczności faktycznych sprawy prawidłowe jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w postanowieniu z dnia [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, z powodu nieuprawdopodobnienia przez skarżącego braku winy w uchybieniu terminu, tj. nieuprawdopodobnienia przesłanki o charakterze materialnoprawnym – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku o uchyleniu w tej części zaskarżonego wyroku, rozpoznając jednocześnie skargę na to postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego i orzekając o jej oddaleniu na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Jeżeli chodzi natomiast o zarzut skargi kasacyjnej odnoszącej się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w części, w której uchylił on postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania to nie podlega on uwzględnieniu, gdyż zaskarżony wyrok w tej części mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Trzeba zauważyć, że czynności organu odwoławczego, determinowane są przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, organ powinien zbadać odwołanie wnoszone przez stronę pod kątem jego dopuszczalności i terminowości. Po drugie, w razie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania organ powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., w dalszej zaś kolejności, w razie ewentualnego wniesienia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ powinien rozpoznać ten wniosek według przepisów art. 58 i 59 § 2 k.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy strona wraz z wniesieniem odwołania składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to organ odwoławczy w pierwszej kolejności rozpatruje ten wniosek i jeżeli w wydanym postanowieniu odmówi przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Wszak postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy uznać należy, że wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowienia z dnia [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia przez A. C. odwołania od decyzji z dnia [...], było zbędne, bowiem już we wcześniejszym postanowieniu odmawiającym skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, inaczej bowiem nie mógłby orzec merytorycznie o odmowie przywrócenia terminu. Tym samym nie zachodziła konieczność powtórnego stwierdzenia tejże okoliczności w osobnym postanowieniu opartym o art. 134 k.p.a. Zaskarżony wyrok w tej części odpowiada prawu, bowiem w sytuacji, gdy strona wraz z odwołaniem składa wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania to nie ma zastosowania przepis art. 134 k.p.a. w zakresie dotyczącym wydania odrębnego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania - a zatem uchylenie tego postanowienia jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł w pkt 2 sentencji wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej w części, w której odnosi się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach uchylającego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a odstąpiono od zasądzenia od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na trudną sytuację życiową skarżącego oraz tylko częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej.