II OSK 938/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "L" Sp z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 736/04 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2004 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach Spółka z o.o. "L" w J. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 18 stycznia 2006 r. (sygn. akt II SA/Gl 736/04) stwierdzającego nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2004 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 30 marca 2004 r. "L" Spółka z o.o. zwróciła się o udzielenie pozwolenia na budowę jednokondygnacyjnego pawilonu handlowego branży spożywczej w B. na działkach o numerach 3/5 i 5294/13, 5294/14 i 212/59. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone przez pełnomocnika inwestora "C" Spółka z o.o. w M. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Prezydent Miasta B. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podano, że działki przewidziane pod inwestycję stanowią własność Gminy B. i znajdują się w dzierżawie Fundacji Rozwoju Miasta. Prawo dysponowania tymi działkami na cele budowlane przysługuje Fundacji i nie może być przenoszone na inne podmioty. W związku z tym uznano, że inwestor nie dysponuje działkami na cele budowlane. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zarówno wniosek o pozwolenie na budowę jak i oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane nie odpowiadają wymogom kodeksu postępowania administracyjnego i prawa budowlanego. Wniosek o pozwolenie został podpisany nieczytelnie, w aktach brak jest pełnomocnictwa inwestora do występowania w jego imieniu. Znajdujące się w projekcie budowlanym pełnomocnictwo nie jest kompletne i nie stanowi wiarygodnego dokumentu. Nadto dołączone oświadczenie o prawie dysponowania działkami nie zostało złożone przez inwestora, lecz przez Prezesa Zarządu Spółki "C". Złożone dokumenty oceniono zatem jako sprzeczne z rygorami art. 33 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Także projekt budowlany został sporządzony w sprzeczności z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133), zgodnie z którym projekt należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę formatu A-4 w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. Dodatkowo wadą projektu jest, iż dołączone do niego uzgodnienie nr 132/2003 z dnia 29 października 2003 r. Zespołu Uzgadniania Dokumentacji przy Wydziale Geodezji i Kartografii UM w B. negatywnie opiniuje projekt usytuowania sieci uzbrojenia terenu. W tej sytuacji uznano odmowę udzielenia pozwolenia na budowę za zasadną. Na decyzję organu II instancji zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi przez Fundację Rozwoju Miasta B. i przez "L" Spółkę z o.o. w J. Skargi te zostały przez organ odwoławczy w oparciu o art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnione w całości. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Wojewoda Śląski, uwzględniając skargi, uchylił w całości swoją własną decyzję z dnia 18 czerwca 2004 r. i decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla "L" Spółka z o.o. pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu. W uzasadnieniu podano, że po wniesieniu skarg inwestor z własnej inicjatywy usunął wskazane przez organ braki dokumentacji projektowej i wniosku oraz zawnioskował o uwzględnienie skargi. Organ odwoławczy uznał, że wadliwie nie skorzystał z możliwości wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwał do usunięcia braków. Ze względu zaś na fakt usunięcia braków i uchybień przez inwestora, za zasadne uznano uchylenie poprzedniej decyzji i nie znajdując przesłanek do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, udzielono pozwolenia na budowę. Skargę na tę decyzję do sądu administracyjnego złożyła Gmina B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucono wydanie decyzji merytorycznej z naruszeniem praw stron postępowania do czynnego udziału w sprawie, albowiem doszło w efekcie do wydania pozwolenia z pominięciem m.in. gminy jako właściciela działek. Wskazano również, że uchybień przepisom prawa budowlanego nie można usuwać z wykorzystaniem art. 64 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał tę skargę za uzasadnioną i wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając to orzeczenie Sąd stwierdził, iż wydając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzję w ramach tzw. "autokontroli" organ odwoławczy stosuje, podobnie jak sąd administracyjny, kryterium legalności decyzji administracyjnej. Przepis art. 54 § 3 ustawy formułujący wymóg uwzględnienia przez organ skargi w całości, narzuca też organowi dopuszczalne formy załatwienia sprawy. Uwzględnienie ma dotyczyć żądań skargi i załatwiać ją co do istoty, katalog podejmowanych rozstrzygnięć jest zatem wyznaczany przez katalog żądań możliwych do formułowania w skardze. W szczególności należy podkreślić, że działając w oparciu o przepis art. 54 § 3 ustawy, organ administracji nie działa w ramach postępowania odwoławczego. Postępowanie to zostało już zamknięte i nie ma proceduralnych możliwości korzystania z instrumentów przysługujących w postępowaniu odwoławczym. W szczególności nie jest dopuszczalne prowadzenie na tym etapie postępowania dowodowego, uzupełnianie materiału sprawy i usuwanie braków. Organ może dokonać autokontroli w celu wyeliminowania własnych uchybień legalności postępowania, nie może jednak w tym trybie doprowadzić do usunięcia uchybień dotyczących strony. Jeżeli zatem, jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku, już po złożeniu skargi do sądu na decyzję ostateczną i po zamknięciu postępowania odwoławczego, strona złoży brakujące dokumenty lub sanuje inne braki (uzyska np. pozytywne uzgodnienie), to okoliczność ta nie może uzasadniać uchylenia decyzji negatywnej w trybie autokontroli i wydania decyzji w odmienny sposób załatwiającej sprawę. Takie działanie nie mieści się w dyspozycji art. 54 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Mając na uwadze przedstawioną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 54 § 3 i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wyrok Sądu I instancji zaskarżyła skargą kasacyjną "L" Spółka z o.o. Zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: – art. 54 § 3 p.p.s.a. przez nieuzasadnione uznanie, że Wojewoda Śląski uwzględniając na podstawie tego przepisu skargę uczynił to w sposób niedopuszczalny, a mianowicie w ramach przewidzianych dla procedury odwoławczej, prowadząc postępowanie dowodowe, uzupełniając materiał sprawy i usuwając braki strony, – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez nieuzasadnione uznanie, że Wojewoda Śląski wypełnił przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. i dopuścił się rażącego naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. Uzasadniając te zarzuty skarżąca podniosła, że wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. Organ ten był uprawniony – w zakresie swojej właściwości – do zweryfikowania tej decyzji zgodnie z treścią skargi. Nie ma przy tym istotnego znaczenia fakt złożenia przez stronę dalszych dokumentów, skoro strona dokonała tego z własnej inicjatywy. Istotne jest natomiast to, że organ ponownie oceniając dowody przedstawione na etapie postępowania skargowego usunął własne uchybienia polegające na nieskorzystaniu z uprawnienia do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. nie wynika też aby organ nie był uprawniony do ponownej analizy materiału dowodowego. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła nadto, iż nie może być uznana za rażące naruszenie prawa odmienna od przeprowadzonej przez WSA wykładnia przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., a tylko rażące naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności. Z tych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie spawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzutom skargi kasacyjnej nie można odmówić racji. Zgodnie z przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. po wniesieniu skargi na decyzję organu II instancji do sądu administracyjnego organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jest to tzw. "autokontrola" dokonywana przez organ administracyjny, której celem jest szybkie załatwienie sprawy bez potrzeby angażowania do tego sądu. Jedynym ustawowym warunkiem zastosowania tej procedury, wynikającej z art. 54 § 3 p.p.s.a., jest uwzględnienie skargi w całości. W doktrynie i orzecznictwie sądowym powszechnie akceptowany jest też pogląd, że skoro organ zastępuje sąd administracyjny, to kryterium oceny zaskarżonej decyzji powinna stanowić jej zgodność z prawem. Istotą autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. jest ponowne rozpoznanie sprawy na skutek wniesienia skargi i uwzględnienie tej skargi w całości, gdy organ stwierdzi, że wcześniejsza, zaskarżona jego decyzja narusza prawo. Żaden przepis nie ogranicza przy tym organu do działania wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym. Z przepisów nie wynika bowiem by autokontrola decyzji nie była dopuszczalna, gdy strona uzupełni materiał dowodowy w II instancji albo załączy nowe dowody do skargi. Brak jest podstaw do wprowadzenia takiego ograniczenia, które nie wynika wprost z ustawy. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż uchylona decyzja Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2004 r. była wydana w sytuacji nie tylko zaniedbań strony występującej z wnioskiem o pozwolenie na budowę, lecz i w następstwie naruszeń prawa procesowego przez organy administracyjne. Organy te bowiem z naruszeniem przepisu art. 64 § 2 k.p.a. nie wezwały strony do usunięcia tych braków formalnych wniosku, które mogły być usunięte w tym trybie (na przykład podpis na wniosku, pełnomocnictwo itd.). Dokonując autokontroli decyzji organ odwoławczy usuwał więc również skutki własnych uchybień procesowych, których dopuścił się w postępowaniu administracyjnym. W przeciwnym bowiem wypadku mogłoby dojść do sytuacji, że zaskarżoną decyzję uchyliłby sąd administracyjny właśnie ze względu na te uchybienia. Nie było więc w sprawie żadnych przeszkód do zastosowania przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., gdyż fakt usunięcia przez stronę braków formalnych wniosku, czy załączenie dowodów do skargi, nie stanowił przeszkody do uwzględnienia tej skargi przez organ. Należy więc uznać, iż skarga kasacyjna zasadnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Podobnie należy ocenić zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przewidującego nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowane jest powszechnie, iż o takim naruszeniu można mówić, gdy dochodzi do oczywistego naruszenia jednoznacznego przepisu i gdy nadto prowadzi to do skutku niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Zaskarżony wyrok w żaden sposób nie uzasadnił, iż organ dopuścił się takiego, kwalifikowanego naruszenia prawa. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skargi Gminy B. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.