V SA/Wa 1051/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu ... czerwca 2007 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... grudnia 2006 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należnosci z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę K. P. w dniu ....07.2006r wystąpiła do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od ... 2000r. do ... 2000r. w kwocie ... zł. Wniosek o umorzenie należności z tytułu składek uzasadniała bardzo trudną sytuacją materialną i rodzinną , brakiem dochodów i pozostawaniem na wyłącznym utrzymaniu męża razem z [...] dzieci. Wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą do ... września 2000r., jednakże całkowicie zaniechała złożenia w ZUS właściwych deklaracji rozliczeniowych za okres od ... 2000r do zakończenia działalności gospodarczej. Obowiązku tego dopełniła dopiero po wezwaniu jej przez ZUS pismem z dnia ...06.2006r. Uzupełniając dokumentację ubezpieczeniową jednocześnie wystąpiła do ZUS o umorzenie niezapłaconych przez nią składek za okres od ... do ... 2000r Do wniosku o umorzenie należności K. P. dołączyła decyzję wykreśleniu działalności gospodarczej z ewidencji prowadzonej przez Burmistrza Miasta C., wypis z aktu notarialnego o wyłączeniu wspólności ustawowej w jej małżeństwie i zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w S. Według treści zaświadczenia wnioskodawczyni od ... 2003r jest zarejestrowana w Urzędzie jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W kwestionariuszu o możliwościach płatniczych płatnika podała, że jest wraz z trojgiem dzieci na utrzymaniu męża, osiągającego wynagrodzenie z pracy w wysokości ... zł. Decyzją nr ... z dnia ... września 2006r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz odsetek za zwłokę za okres od ...2000 do ...2000: ... zł, w tym składki-... zł, odsetki-... zł . Zakład uznał, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie . Powołał się na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) zgodnie z którym należności z tytułu składek w tym kosztów i odsetek, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W ocenie organu w przypadku wniosku K. P. taka sytuacja nie zachodzi, gdyż mąż wnioskodawczyni pracuje i osiąga stały dochód, a ona sama jest osobą młodą , co rokuje w przyszłości na poprawę sytuacji finansowej. Od powyższej decyzji K. P. złożyła środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniosła w nim zarzut przedawnienia składek. Wskazała, iż zgodnie 24. ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat od dnia, w którym stały się wymagalne. Taki sam termin przedawnienia do składek z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego przewidywał art. 28 ust. 2 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Przerwanie biegu przedawnienia było możliwe, w myśl przepisów w/w ustaw wyłącznie poprzez podjecie przez ZUS, w okresie pięciu lat od dnia wymagalności składek, czynności zmierzających do ich ściągnięcia. Skarżąca podniosła, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych podjął pierwsze czynności w celu ściągnięcia należnych składek dopiero pismem z dnia ... czerwca 2006r., wzywającym do przedłożenia deklaracji rozliczeniowych dochodzenia zaległych składek, wraz z odsetkami za zwłokę. Dochodzenie zaległości ZUS rozpoczął jeszcze później - upomnieniami z dnia ... września 2006r., czyli blisko sześć lat po terminie wymagalności ostatniej z nich. Wobec powyższego, nie zostały spełnione przesłanki przerwania biegu przedawnienia. W ocenie skarżącej termin ...-letni ma nadal zastosowanie do jej zaległości, mimo przedłużenia terminów przedawnienia do lat ...-ciu, dokonanych ustawą dnia 12 grudnia 2002r.o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074) oraz ustawą o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, z dnia 23 stycznia 2003r. (DzU. Nr 45, poz. 391, z późn. zmianami). Powyższe akty prawne nie uregulowały kwestii związanych ze stosowaniem zmienionych przepisów. Dlatego też, w ocenie wnioskodawczyni, należy przyjąć, że nowe przepisy mają zastosowanie tylko do zobowiązań powstałych w okresie ich obowiązywania tj. po dniu ... stycznia 2003r. ( składki na ubezpieczenie społeczne) oraz ... lipca 2004r. ( składki na ubezpieczenie zdrowotne). Decyzją z dnia ... grudnia 2006r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Zakład nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej wnioskodawczyni. Jednak uznano, iż istnieje jeszcze szansa zmiany sytuacji ekonomicznej K. P. w przyszłości, co pozwoliłoby na uzyskanie zaległych należności składkowych, których umorzenie uznano za zdecydowanie przedwczesne. W ocenie organu na zmianę taką pozwoli wiek, umożliwiający długoletnią aktywność zawodową. W przeciwnym przypadku wszystkie, przejściowe nawet problemy finansowe płatników, musiałyby prowadzić do umorzenia należności tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w momencie ich wystąpienia. Ponadto ZUS podkreślił, iż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje możliwość umarzania składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, do czego upoważnia art. 28 ust. 3a ustawy systemowej i dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Sytuacje, w których możliwe jest umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określone zostały wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ). Również zgodnie z § 3 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W tym przypadku ustawodawca daje ZUS jedynie możliwość umorzenia swoich należności, nawet w bardzo trudnej dla płatnika sytuacji ekonomicznej. Tym samym zajście określonych w powyższym rozporządzeniu sytuacji nie obliguje Zakładu do umarzania swoich należności, lecz stanowi jego uprawnienie. Odnosząc się natomiast do podniesionego zarzutu przedawnienia dochodzonych składek na ubezpieczenie zdrowotne ZUS poinformował, iż do określenia przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2000 r. do września 2000 r. miały zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z późn. zm.), natomiast od dnia 01 lipca 2004 r. znowelizowany artykuł 33 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia ( Dz. U. Nr 45, poz. 391 z późn. zm.), a od dnia 01 października 2004 r. przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne reguluje przepis art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ), zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W związku z powyższym organ wyjaśnił skarżącej, iż od ... lipca 2004 r. do przedawnienia należności z tytułu przedawnionych składek na ubezpieczenie zdrowotne, stosuje się zasady określone w nowych przepisach. Tak więc składki za okres od ... 2000 r. do ... 2000 r. ulegają przedawnieniu po 10 latach, możliwością zawieszenia biegu terminu przedawnienia, co ma miejsce w przypadku wdrożenia postępowania egzekucyjnego. Również należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, które nie wygasły przed 1 stycznia 2003 r. podlegają generalnej zasadzie dziesięcioletniego okresu przedawnienia należności. Powyższe wynika z faktu wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 241, poz. 2074 z późn. zm. ), która znowelizowała art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wprowadzając generalną zasadę, iż należności tytułu składek przedawniają się po upływie dziesięciu lat. K. P. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uznanie, iż roszczenie ZUS z tytułu zaległych składek uległo przedawnieniu ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi ponownie wyraziła pogląd, iż zaległe składki uległy przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku Skarżącej z dnia ... lipca 2006 r. , którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek wraz z odsetkami. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (treść tych przepisów przytoczona została w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji). Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o sus (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Skarżąca w tym zakresie wprost odwołała się do przesłanki, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.) . Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Zakład w uzasadnieniu decyzji odwołał się do dwóch przesłanek, które przemawiają przeciwko umorzeniu - młodego wieku skarżącej, a także do faktu, iż jej mąż uzyskuje stały dochód. Wskazano, że młody wiek daje wnioskodawczyni szansę na zmianę sytuacji materialnej. Sąd podziela pogląd Zakładu, iż przepisy o umorzeniu należności muszą być stosowane niezwykle rozważnie. W przeciwnym przypadku wszystkie przejściowe nawet problemy finansowe płatników, musiałyby prowadzić do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Również za niesłuszne należy uznać twierdzenia skarżącej, że w stosunku do jej zaległości nie ma zastosowania przedłużony już po ich powstaniu 10-letni termin przedawnienia. Zważyć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek czyli także należności z tytułu odsetek, które dzielą byt prawny należności z tytułu składek, ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawowy termin przedawnienia z tytułu należności na rzecz ZUS ulegał zmianom. Przepis art. 24 ust 4 u.s.u.s. obecnej treści, wprowadzony przepisem art. 1 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002 r., nr 241, poz. 2074), obowiązuje od 1 stycznia 2003 r. Przed 1 stycznia 2003 r., długość terminu przedawnienia wynosiła 5 lat, z wyjątkiem sytuacji, kiedy nastąpiło przerwanie biegu terminu. W tej ostatniej sytuacji, należności przedawniały się po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Podkreślić należy, że zmiana art. 24 ust. 4 u.s.u.s. dokonana ww. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r., ustanawiająca dziesięcioletni okres przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 r., nie ma zastosowania do należności przedawnionych przed tym dniem (v. wyrok Sądu Najwyższego z 5 kwietnia 2005 r., sygn. akt I UK 232/04, OSNP 2006/1-2/26). Jednak nigdy nie był kwestionowany pogląd, iż wobec braku szczególnych unormowań w ustawie z dnia 18 grudnia 2002 r. przepisy o przedawnieniu mają zastosowanie do wszystkich należności nie przedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. Analogiczne rzecz się ma w przypadku składek na ubezpieczenie zdrowotne -obszerny i prawidłowy wywód w tej kwestii zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów Skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.