I OSK 1715/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Irena Kamińska NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Cieszyna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1098/07 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta Cieszyna na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji z Krajowego Rejestru Karnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1098/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Burmistrza Miasta Cieszyna na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji z Krajowego Rejestru Karnego o pracownikach samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych. Burmistrz Miasta Cieszyna wystąpił do Krajowego Rejestru Karnego o udzielenie informacji dotyczących pracowników Urzędu Miejskiego oraz Straży Miejskiej w związku z wejściem z życie ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 169 poz. 1201), mocą której nałożono na pracodawców samorządowych obowiązek uzyskania danych o niekaralności tych osób. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. odmówiono wnioskodawcy udzielenia informacji gdyż Burmistrz nie uiścił opłaty od złożonych zapytań. Organ stwierdził, że w myśl art. 24 ust. 1. ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym za wydanie informacji o osobie pobiera się opłatę stanowiącą dochód budżetu państwa. Zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 9 ustawy prawo do uzyskania informacji przysługuje organom samorządu terytorialnego w przypadkach, kiedy jest to uzasadnione potrzebą wykonania nałożonych na nie zadań określonych w ustawie. Organy samorządu terytorialnego mogą również, na zasadzie art. 6 ust 1 pkt 10 ustawy, uzyskać informację w zakresie niezbędnym do zatrudnienia pracownika, co do którego z przepisów ustawy wynika wymóg niekaralności, korzystania z pełni praw publicznych, a także ustalenia uprawnienia do zajmowania określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Zdaniem organu w sprawie zastosowanie znalazł art. 6 ust 1 pkt 10 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym. Sprawy związane z zatrudnianiem pracowników i ustalaniem uprawnień do zajmowania określonego stanowiska nie mieszczą się natomiast w kategorii wykonywanych zadań publicznych przez organy samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy). Ponadto, ustawodawca w art. 2 ust 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych określił wprost, że organ samorządu terytorialnego działa jako pracodawca. Po rozpoznaniu zażalenia Burmistrza Miasta Cieszyna Minister Sprawiedliwości, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., na podstawie art. 219 K.p.a. oraz art. 4 ust.1 pkt.. 3, 6 ust. 1 pkt. 10, 23, 24 ust.1 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz. U. z 2000 r. Nr 50 poz. 580 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając w pełni ocenę prawną dokonaną w zaskarżonym orzeczeniu. Zdaniem Ministra Burmistrz realizując obowiązki nałożone na pracodawców samorządowych ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. występował jako pracodawca mający prawo do uzyskania informacji o osobach na podstawie art. 24 ust.1 w zw. z art. 6 ust.1 pkt 10 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym. Ustawodawca w art. 6 ust.1 pkt 10 powołanej ustawy nie różnicuje pracodawców i pod względem pobierania opłat za wydanie zaświadczenia oraz traktuje ich jednakowo, a opłata stanowi dochód budżetu państwa. Minister stwierdził, że taka interpretacja jest zgodna z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W skardze Burmistrz Miasta Cieszyna wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. Zarzucił naruszenie art. 24 ust.1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w świetle art. 163 Konstytucji RP oraz art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, ze zm.). Podał, iż działa jako organ samorządu terytorialnego, dlatego też w przypadku skierowania zapytania o karalność korzysta z ustawowego zwolnienia od opłaty zgodnie z art. 6 ust.1 pkt 9 ustawy. Nieprawidłowe było również, zdaniem skarżącego, stanowisko Ministra, że art. 6 ust 1 nie różnicuje pracodawców (w domyśle - pracodawców samorządowych i innych), jednakże z drugiej strony uznaje, iż na podstawie tego samego przepisu dopuszczalne i słuszne jest różnicowanie sytuacji organu samorządu terytorialnego - jako organu administracji i pracodawcy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł jej o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 30 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1098/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż Burmistrz Miasta Cieszyna, kierując powyższe zapytania występował jako organ samorządu terytorialnego. Nie zgodził się też z twierdzeniem, że Burmistrz był zwolniony z obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie informacji o osobie (art. 24 ust. 1 w zw. z art. 6 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz. U. z 2000 r. Nr 50 poz. 580 ze zm.). Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ustawy za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobiera się opłatę stanowiącą dochód budżetu państwa. Od uiszczenia opłaty zwolnione są podmioty wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 i 11 w tym m.in. organy samorządu terytorialnego wykonujące zadania publiczne, gdy jest to uzasadnione potrzebą wykonania nałożonych na niego zadań, określonych w ustawie. Z ustawowego zwolnienia nie korzystają natomiast pracodawcy, którzy uprawnieni są do uzyskiwania informacji z Rejestru w zakresie niezbędnym dla zatrudnienia pracownika (co do którego z przepisów ustawy wynika wymóg niekaralności). Sąd podkreślił, że obowiązek wystąpienia z zapytaniem do Krajowego Rejestru Karnego o udzielenie informacji o pracowniku samorządowym zatrudnionym na stanowisku urzędniczym nałożony został nie na organy gminy, a na pracodawców samorządowych. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 169, poz. 1201) zobowiązano "pracodawcę samorządowego" do wystąpienia w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy - z zapytaniem do Krajowego Rejestru Karnego o udzielenie informacji o zatrudnionych przez niego pracownikach samorządowych. W celu zdefiniowania pojęcia "pracodawca samorządowy" odwołać należy się do ustawy o pracownikach samorządowych Z ustawy tej wynika, iż "pracodawcą samorządowym" dla pracowników urzędu gminy jest urząd. Jednocześnie, zgodnie z art. 4 pkt 4, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy ,za jednostki, o których mowa w art. 1, dokonują - wójt (burmistrz, prezydent miasta). A zatem Burmistrz Miasta Cieszyna występując z zapytaniem do Rejestru o udzielenie informacji o pracownikach samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych wykonywał w imieniu "pracodawcy samorządowego" (Urzędu Gminy w Cieszynie) obowiązki nałożone na pracodawcę samorządowego ustawą o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych. Uzyskanie informacji przez "pracodawcę samorządowego" niezbędne było dla ustalenia uprawnienia zatrudnionych pracowników samorządowych do dalszego zajmowania określonych stanowisk urzędniczych. Dlatego też w sprawie nie było podstaw do przyjęcia, iż z zapytaniem do Rejestru zwrócił się wykonujący zadania publiczne organ samorządu terytorialnego oraz, że było to uzasadnione potrzebą wykonania nałożonych na niego zadań, określonych w ustawie. Z art. 21 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym wynika, że uzyskanie informacji z Rejestru wymaga złożenia wniosku według formularza, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 listopada 2003 r. w sprawie udzielania informacji o osobach oraz o podmiotach zbiorowych na podstawie danych zgromadzonych w Krajowym Rejestrze Karnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1930 ze zm.). Za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobiera się opłatę (art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym) w wysokości określonej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 2003 r. w sprawie określenia wysokości opłaty za wydanie informacji z Krajowego Rejestru Karnego (Dz. U. Nr z 2005 r. 151, poz. 1468). Zgodnie z § 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie udzielania informacji o osobach oraz o podmiotach zbiorowych na podstawie danych zgromadzonych w Krajowym Rejestrze Karnym - jeżeli zapytanie o karalność zawiera braki, wzywa się do ich usunięcia w terminie 14 dni, a jeżeli braki nie zostaną usunięte w wymaganym terminie - nie udziela się informacji. Zatem nieuiszczenie opłaty, mimo wezwania, należało traktować jako nieusunięty brak wniosku, stanowiący podstawę nieudzielania informacji. Sąd zwrócił też uwagę, że Dyrektor Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego nie jest samodzielnym organem administracji i nie wydaje rozstrzygnięć w imieniu własnym, tylko w imieniu Ministra Sprawiedliwości. W konsekwencji organ powinien pouczyć strony o przysługującym środku w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie o możliwości wniesienia zażalenia. Sąd zaznaczył jednak, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto zwrócił uwagę, że podstawą prawną odmowy wydania zaświadczenia z Krajowego Rejestru Karnego nie były przepisy rozdziału VII K.p.a. (wskazane przez organ w rubrum postanowienia), lecz ustawa o Krajowym Rejestrze Karnym oraz rozporządzenie wykonawcze. W skardze kasacyjnej Burmistrz Miasta Cieszyna wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2007 r. i poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Biura Informacyjnego z dnia [...] lutego 2007 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego, to jest: art. 6 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 24 ust.1 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym ( Dz. U. nr 50, poz. 580 z późn. zm) przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że Burmistrz Miasta Cieszyna wystąpił do Rejestru w charakterze pracodawcy, a nie jako organ samorządu terytorialnego. Burmistrz Miasta Cieszyna wskazał także, że rozstrzygnięcie organów pozostawało w sprzeczności z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r. Nr 64, poz. 565 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnił, że z art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy dotyczy pracodawcy mającego zamiar zatrudnić pracownika na stanowisku, które wymaga niekaralności, co w sprawie nie miało miejsca. Wystąpienie z zapytaniem nastąpiło w realizacji art. 2 ustawy o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych nakazującego sprawdzenie stanu niekaralności ogółu pracowników, a więc burmistrz w tym zakresie nie może być traktowany jako pracodawca mający zamiar zatrudnić pracownika w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy. Stąd też oparcie tezy na sformułowaniu "pracodawca samorządowy" użytym w ustawie o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych i utożsamienie go z "pracodawcą" w rozumieniu ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym było zdaniem Burmistrza Miasta Cieszyna zbyt daleko idące. W tym zakresie Sąd naruszył przepisy przez ich błędne zastosowanie. Skarżący podniósł również, że w świetle art. 163 i 169 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne, a jednostki tego samorządu dokonują tego za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Burmistrz jest organem wykonawczym gminy co znalazło ustawowe uregulowanie w art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.). Zatem urząd, w którym burmistrz zatrudnia pracowników samorządowych spełnia funkcję biura wykonującego zadania publiczne organu gminy, prowadzonego w formie jednostki budżetowej samorządu gminnego. Wykonując więc czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do urzędników samorządowych burmistrz pozostaje nadal organem samorządu terytorialnego, występującym w jednej z wielu swoich ról, bezpośrednio związanej z wykonywaniem zadań publicznych nałożonych na niego przez ustawy. Burmistrz stwierdził, że skoro w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy wskazano organy samorządu terytorialnego jako wykonujące zadania publiczne w przypadkach, kiedy jest to uzasadnione potrzebą wykonania nałożonych na nie zadań określonych w ustawie, to takim zadaniem nałożonym ustawą jest obowiązek wystąpienia przez pracodawcę samorządowego o dane z Rejestru. Oznacza to, że art. 24 ust. 1 ustawy ma zastosowanie do żądania przez burmistrza informacji z rejestru, jako wykonującemu nałożony przez ustawę obowiązek, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy. Burmistrz Miasta Cieszyna zauważył też, że art. 24 ust. 1 ustawy stanowi normę ogólną, a zwolnienie od opłaty nią wprowadzone ma charakter podmiotowy. Nie ograniczono tego przepisu żadnymi obostrzeniami podmiotowymi. Przyjmując taką interpretację należy przyjąć, że organ samorządu terytorialnego nie uiszcza opłat za informacje z Rejestru, niezależnie od roli w jakiej występuje. Skarżący zaznaczył, że dla przyjętej przez organy wykładni przepis art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy wymagałby zastrzeżenia, że organ samorządu terytorialnego nie jest zwolniony z opłat w tym przypadku. W konkluzji Burmistrz Miasta Cieszyna podkreślił, że przyjęte przez niego stanowisko koresponduje z ustawą z dnia 17 lutego 2005 roku o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2005 r. Nr 64,poz 565 z późn. zm.), gdzie w art. 2 w ust 1 w pkt 1 wskazano, że przepisy ustawy stosuje się do realizujących zadania publiczne, określone przez ustawy, jednostek samorządu terytorialnego i ich organów. W art. 15 w ust. 1 tej ustawy przesądzono o nieodpłatnym dostępie do danych zgromadzonych w rejestrach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 292) za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobiera się opłatę stanowiącą dochód budżetu państwa. Od uiszczenia opłaty zwolnione są podmioty wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1-9, 11 i 12 ustawy. Prawo do uzyskania informacji o osobach, których dane osobowe zgromadzone zostały w Rejestrze, przysługuje: organom administracji rządowej, organom samorządu terytorialnego oraz innym organom wykonującym zadania publiczne, w przypadkach kiedy jest to uzasadnione potrzebą wykonywania nałożonych na nie zadań określonych w ustawie (art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy). Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 10 prawo do uzyskania informacji o osobach, których dane osobowe zgromadzone zostały w Rejestrze, przysługuje także pracodawcom, w zakresie niezbędnym dla zatrudnienia pracownika, co do którego z przepisów ustawy wynika wymóg niekaralności, korzystania z pełni praw publicznych, a także ustalenia uprawnienia do zajmowania określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Podmioty występujące o informację z Krajowego Rejestru Karnego w charakterze pracodawcy nie podlegają zwolnieniu z opłaty (art. 24 ust. 1 zd. 2 in fine ustawy). Rozstrzygnięcie czy Burmistrz podlegał zwolnieniu z opłaty za wydanie informacji z Rejestru wymagało rozstrzygnięcia w jakim charakterze występował o tę informację (art. 6 ust. 1 pkt 9 czy 10 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym). Nie budzi wątpliwości, że gmina wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jej organy realizują je przez urząd i gminne jednostki organizacyjne. Kierownikiem urzędu gminy oraz zwierzchnikiem służbowym jego pracowników i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) - art. 33 ust. 3 i 5 ustawy. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 1 (zwane - pracodawcami samorządowymi) - dokonują: wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta): organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (lub w zakresie ustalonym przez ten organ w odrębnej uchwale - jego przewodniczący), a wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz pozostałych pracowników urzędu gminy - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wykonywanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) czynności za pracodawcę samorządowego są działaniem w jego imieniu i ze skutkiem prawnym dla jednostki organizacyjnej gminy będącej pracodawcą samorządowym w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych. Jego czynności odnoszące się do pracowników urzędu należy kwalifikować zatem jako czynności w charakterze pracodawcy samorządowego, a nie organu samorządu terytorialnego. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zatrudnianie pracowników samorządowych nie jest wykonywaniem przez organy samorządu terytorialnego zadania publicznego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wniosek o informację z Krajowego Rejestru Karnego dotyczący tych pracowników, w sytuacji gdy obowiązuje w stosunku do nich ustawowy wymóg niekaralności (za przestępstwo umyślne - art. 3 ust 3 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych), był wnioskiem opartym na art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym i jako taki nie korzystał ze zwolnienia z opłaty określonej w art. 24 ust. 1 tej ustawy. Na marginesie Sąd wskazuje, że w zakresie uregulowanym w art. 6 ust. 10 w związku z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym nie ma zastosowania art. 15 ust. 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2005 r. Nr 64, poz. 565 ze zm.). Art. 15 ust. 1 tej ustawy konstytuuje prawo nieodpłatnego dostępu do zgromadzonych w rejestrze danych dla podmiotu publicznego, jak i podmiotu nie będącemu podmiotem publicznym, ale tylko w zakresie realizacji zadań publicznych. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku.