II SA/Gd 527/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2007 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty związanej z wzrostem wartości nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Opisaną wyżej zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 19 lutego 2007 r. Nr [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty warunków tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr [...] płożonej w S. gmina G. której wartość wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i umorzyło postępowanie organu I instancji. Skargę na decyzję SKO złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina w imieniu której występuje Wójt Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, ponieważ została wniesiona przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w punktach 1 – 5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przepis art. 58 wymienionej ustawy, określający podstawy odrzucenia skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez ten sąd, nawiązuje do konstrukcji przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Przez przesłanki te rozumie się określone w ustawie procesowej warunki prawidłowego zaskarżania, dotyczące zarówno przedmiotu skargi, jej formy, jak i treści, którą powinna zawierać, przy zachowaniu których może nastąpić kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny (por. Tadeusz Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str. 273). W myśl art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z jego treści, cytowany wyżej przepis przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwu kategoriom podmiotów: - każdemu, kto ma w tym interes prawny, oraz - w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób - prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej (jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym). W rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina, w imieniu której działa Wójt Gminy, wniosła skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą decyzję tego wójta jako organu administracji publicznej pierwszej instancji. Ponieważ skarżąca gmina nie należy do drugiej ze wskazanych powyżej kategorii określonych w art. 50 należy przyjąć, iż aby mogła wnieść skutecznie skargę, musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku miedzy sferą jej indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga bowiem może dotyczyć tylko jej "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjno - prawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. W ocenie Sądu, w tej konkretnie sprawie gmina nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji dotyczącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczalność według orzecznictwa Sądu Najwyższego skargi gminy w sprawie, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt tej gminy oraz skargi miasta na prawach powiatu w sprawie, w której decyzję w pierwszej instancji wydał prezydent tego miasta działający jako starosta (vide: wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 7 czerwca 2001r. III RN 104/00, OSNIAPiUS z 2002r. Nr 1, poz.4, z dnia 9 listopada 2001r. III RN 189/01, OSNIAPiUS z 2002r., nr 8, poz. 177) wynikała z interesu prawnego gminy opartego na prawie własności nieruchomości. Przytoczyć w tym miejscu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2002r. w sprawie sygn. akt IV SA 2747/00 (opubl. Wspólnota z 2002r. nr 47-48, poz. 52), w którym uznano, że gmina może być stroną postępowania administracyjnego ze względu na własny interes prawny nawet wtedy, gdy jej organ, np. wójt, burmistrz, prezydent, brał udział w tym postępowaniu, opiniując (uzgadniając) sposób rozstrzygnięcia w trybie współdziałania z organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w danej sprawie, przewidzianym w art. 106 kpa. Przedstawione stanowiska, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, wskazują, że dopuszczalność wniesienia skargi przez gminę uzależniona jest od posiadania przez nią interesu prawnego, który może być wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, a zatem z normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999r. sygn. akt IV SA 1693/97; z dnia 27 września 1999r. sygn. akt IV SA 1285/98, nie publikowane). Interes Gminy w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, ma charakter ekonomiczny, bowiem ustalona opłata stanowi daninę publiczną na rzecz gminy. Publicznoprawny charakter tej opłaty wyłącza drogę przed sądem powszechnym w razie sporu co do jej wymierzenia oraz wysokości (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 2001r., III CZP 30/07, OSN z 2002r., Nr 2, poz. 16). Podstawą przysporzenia nie jest stosunek cywilnoprawny lecz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Przepis ten jest źródłem normy z zakresu prawa administracyjnego, zawiera bowiem upoważnienie dla organu administracji publicznej do władczego rozstrzygnięcia o obowiązku podmiotu, który nie jest mu podporządkowany. Zatem źródłem dochodu gminy w postaci opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości miejscowego uwagi na uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest stosunek administracyjnoprawny. Fakt, że gmina jest beneficjentem wskazanego stosunku administracyjnoprawnego nie przesądza o uznaniu jej za podmiot tego stosunku. Może to stanowić podstawę do uznania, że gmina ma interes faktyczny w ustaleniu tej opłaty (por. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2003r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1831/02, nie publ., w sprawie dotyczącej opłaty adiacenckiej). W konsekwencji przedstawionych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że gmina nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję organu odwoławczego, dotyczącą opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalonej przez organ tej gminy i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niedopuszczalną odrzucił.