II OSK 1926/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki jawnej Zakład Przetwórstwa Mięsnego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 925/06 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia robót budowlanych do zgodności z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach 2. zasądza od S. K. na rzecz Spółki jawnej Zakład Przetwórstwa Mięsnego [...] kwotę 387 (słownie: trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 925/06, uchylił zaskarżoną przez S. K. decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2003 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Bielskiego z dnia [...] lipca 2003 r. nr PINB: [...] wydane w przedmiocie nakazu doprowadzenia robót budowlanych do zgodności z prawem oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z [...] marca 2002 r. Starosta Bielski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zakładowi Przetwórstwa Mięsnego s.c. W.P.A. [...] w B. pozwolenia na rozbudowę istniejącego Zakładu Przetwórstwa Mięsnego przy ul. [...] w B.. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Zakładowi Przetwórstwa Mięsnego "[...]" sp. jawna, w celu doprowadzenia do zgodności z prawem robót wykonanych przy rozbudowie zakładu przy ul. [...] w B. przedłożyć: projekt budowlany zamienny części obiektu wykonanej w sposób odbiegający od ustaleń zawartych w pozwoleniu na budowę, powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej obiektu oraz aktualnych wypisów z rejestru gruntu wraz z mapką, w terminie do 30 września 2003 r. Jako podstawa prawna decyzji podany został przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 718). Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego W. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów zastępowania, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 i 5 Prawa budowlanego. W trakcie postępowania sądowego ustalono, że W. K. zmarł, a jego następcą prawnym jest S. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając decyzje organów obu instancji uznał, że podlegają one uchyleniu, jednakże nie z powodów podnoszonych w skardze. Zasadniczą kwestię stanowi bowiem dokonana przez organ kwalifikacja stanu faktycznego. Decyzje w sprawie zostały wydane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, albowiem przyjęto, że roboty dotyczące przesunięcia przedmiotowej ściany stanowiły odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia. Tymczasem z projektu budowlanego nie wynika, aby prace związane z rozbudową miały dotyczyć ścian zewnętrznych budynku istniejącego. Nie przewiduje takich robót ani projekt zagospodarowania działki ani projekt architektoniczno-budowlany. Znajdująca się w projekcie "uwaga" dotycząca stanu technicznego ściany od strony zachodniej przewiduje konieczność wyburzenia tej ściany i ponowne jej wybudowanie w tej samej granicy i o tej samej wysokości. W ślad za stwierdzoną koniecznością nie idzie jednak projekt budowlany, który w ocenie Sądu milczy na temat ewentualnych robót mających dotyczyć ścian zewnętrznych istniejącego budynku. Projekt nie zawiera ani opisu sugerowanej rozbiórki, ani opisu i rysunków dotyczących odtworzenia ściany zachodniej. W przekonaniu Sądu nie można zatem mówić w tej sytuacji o wykonaniu robót niezgodnie z udzielonym pozwoleniem, jeżeli pozwolenie to nie obejmowało swym zakresem rozbiórki i wybudowania przedmiotowej ściany. Udzielone pozwolenie dotyczyło zgody na rozbudowę istniejącego zakładu. Roboty, które zostały wykonane przy okazji rozbudowy, ale nie były objęte projektem, nie mogą być traktowane jako odstępstwo od projektu, lecz są one samowolą budowlaną. Dla usuwania skutków samowoli budowlanej właściwy jest tryb z art. 48 prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę organy winny wnikliwie zbadać, jak należy zakwalifikować wzniesioną ścianę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zakład Przetwórstwa Mięsnego [...] s.j. w B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 ustawy Prawo budowlane przyjmując, iż organ nadzoru budowlanego I i II instancji błędnie zakwalifikował przesunięcie zewnętrznej ściany istniejącego budynku jako odstępstwo od udzielonych warunków pozwolenia na budowę, podczas gdy winien je potraktować jako samowolę budowlaną oraz błędną wykładnię art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane obowiązujących przed dniem 11 lipca 2003 r. nie stosując ich do przedmiotowej sprawy jako właściwe w zakresie proceduralnym w przypadku doprowadzenia do zgodności z pozwoleniem na budowę istotnych odstępstw od jego warunków. W konsekwencji powyższych zarzutów Sąd dokonał błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, pomijając całkowicie fakt posiadania prawomocnego pozwolenia na budowę przez skarżącego w dniu rozpoczęcia budowy, wykonania przez skarżącego projektu zamiennego ściany zewnętrznej, uzyskania wszystkich opinii i uzgodnień w oparciu o pozwolenie na budowę jak i projekt zamienny i wreszcie otrzymania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Są to dokumenty, do których uzyskania zobowiązany był skarżący, i które warunkowały kolejne etapy realizacji przez niego inwestycji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że treść art. 48 Prawa budowlanego w jednoznaczny sposób wskazuje, że z samowolą budowlaną mamy do czynienia, gdy inwestor nie uzyskał przez rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę - ostatecznego. Jeżeli inwestor na dzień rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego nie mógł mu - w razie jakiejkolwiek interwencji osoby trzeciej — czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej. Nie mógł w taki sposób też dokonać zakwalifikowania przesunięcia ściany budynku. Według skarżącego przyjęcie kwalifikacji dokonanych robót, jako istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę jest zasadne i prawidłowe. Według prawa budowlanego każde realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający o ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wypełnia dyspozycje przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Skarżący, w trakcie prowadzenia prac budowlanych, kierował się konkretnymi zapisami projektu budowlanego. Specjalista projektując modernizację Zakładu Mięsnego zapowiedział konieczność przebudowy przedmiotowej ściany. Jego zastrzeżenie dotyczyło stanu technicznego. Uwaga ta zawiera jasno sprecyzowany zakres robót budowlanych dotyczących ściany - konieczne jest jej wyburzenie i przebudowanie zgodnie z jego wskazaniami. Skoro uwaga ta o takiej treści znajduje się w projekcie budowlanym a decyzja o pozwoleniu na budowę zezwala na modernizację i przebudowę w zakresie objętym projektem nie można twierdzić, iż ta rozbiórka nie była przedmiotem pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania. Jak wynika z ustaleń faktycznych Sądu I instancji, znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy oraz znajdującego się nich projektu budowlanego zamiennego ściany zewnętrznej zachodniej sporządzonego w październiku 2003 r. i stanowiącego załącznik do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. - roboty budowlane, które stały się przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego polegały na wyburzeniu istniejącej ściany zachodniej budynku zakładu przetwórstwa mięsnego i wzniesieniu nowej ściany, przy czym starą ścianę wyburzono dopiero po wykonaniu nowej ściany. Nie można natomiast zgodzić się z kategorycznym stwierdzeniem Sądu I instancji, że zatwierdzony decyzją Starosty Bielskiego z [...] marca 2002 r. projekt budowlany nie przewidywał jakichkolwiek robót budowlanych związanych ze istniejącą ścianą zachodnią budynku zakładu. Projekt budowlany zawiera bowiem w tym zakresie pewne niejasności. O ile z projektu zagospodarowania terenu istotnie wynika, że części projektowana nie przewiduje prowadzenia robót budowlanych w istniejącej części budynku zakładu to jednak analiza rzutów przyziemia zawartych w projekcie prowadzi do wniosku, że prace budowlane obejmować miały również istniejącą część zakładu. Nie jest natomiast do końca jasne czy część projektu obejmująca istniejącą część zakładu przewidywała wyburzenie starej i ponowne wzniesienie w to miejsce nowej ściany zachodniej budynku. Okoliczność ta powinna zostać przez Sąd I instancji wyjaśniona. Ma to o tyle istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, iż w przypadku, gdyby okazało się, że projekt budowlany przewidywał jednak roboty budowlane związane ze ścianą zachodnią budynku zakładu właściwa byłaby interpretacja organów nadzoru budowlanego, że w takiej sytuacji mieliśmy do czynienia z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającym na przesunięciu tej ściany. Prawidłowe okazało by się zatem było prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W przeciwnym zaś razie, gdyby okazało się, że projekt budowlany nie mówi nic o wyburzeniu starej i wzniesieniu nowej ściany oznaczałoby to, że inwestor dopuścił się klasycznej samowoli budowlanej, dokonanej niejako przy okazji rozbudowy zakładu, a postępowanie powinno toczyć się w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że postawiony w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 48 i 51 Prawa budowlanego okazał się być oparty na uzasadnionych podstawach. Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach tych przepisów polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu tych okoliczności sprawy, które mają zasadniczy wpływ na możliwość ich zastosowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej samej ustawy.