III SA/Wr 700/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant: apl.prok. Tomasz Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy w J. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą za badanie wody oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. G. z dnia [...], nr [...], którą obciążono Gminę J. S. opłatą za badania wody ze studni zbiorczej w Cz. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 29.06.2004 r. przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. G. przeprowadził kontrolę sanitarną oraz pobrał do badań laboratoryjnych próbkę wody ze studni zbiorczej, zaopatrującej miejscowość Cz. Na podstawie uzyskanego wyniku badania stwierdzono naruszenie wymagań higieniczno-sanitarnych polegających na przekroczeniu dopuszczalnych norm mikrobiologicznych wody w stosunku do wymogów określonych w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia. 19.11.2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 203, poz. 1718). W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. G. wydał w/w decyzję z dnia [...] obciążającą Gminę w J. S. opłatą w kwocie [...] za przeprowadzone badania wody ze studni zbiorczej w Cz. - powołując art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji Gmina J. S. podniosła, że studnia zlokalizowana jest na terenie lasu Skarbu Państwa, właścicielem studni jest Państwowego Gospodarstwo Leśne A w W., których jednostkami organizacyjnymi są Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych we W., Nadleśnictwo L. Ś. i Leśnictwo Cz. Strona twierdziła, że Gmina nie przejęła studni i wodociągu, gdyż ujęcie nie spełnia podstawowych wymogów sanitarnych i brak możliwości bezinwestycyjnego zapewnienia wymaganej jakości wody, ujecie wody nie stanowi zatem własność gminy. Strona podniosła też, że protokół z przeprowadzonego badania próbek wody nie został podpisany przez przedstawiciela producenta wody lub administratora sieci (brak przedstawiciela Lasów Państwowych) - co narusza §3 ust. l pkt 1 i §3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19.11.2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. Nr 203, poz. 1718). Pracownika Urzędu Gminy, nie posiadającego pełnomocnictw organu wykonawczego, obecnego przy pobraniu wody potraktować należy - zdaniem gminy - jedynie jako świadka. Organ odwoławczy - rozpoznając powyższe odwołanie - wywodził, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności do zadań sygn.akt III SA/Wr 700/04 tych należą sprawy z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, stąd gmina, a nie inne podmioty, jest stroną w postępowaniu. W rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) - zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. W świetle powyższych ustaw formułowany w odwołaniu zarzut, iż ujęcie, woda z którego służy do zaopatrzenia mieszkańców Cz. w wodę przeznaczoną do spożycia, nie jest własnością gminy - został przez ten organ uznany za chybiony. Jak dalej w motywach decyzji odwoławczej argumentowano - Gmina bowiem mając obowiązek zapewnienia mieszkańcom wody spełniającej wymagania sanitarne powinna uczynić wszystko, aby przejąć ujęcie stanowiące wodociąg lokalny. W przeciwnym razie woda do spożycia o odpowiedniej jakości powinna być dowożona mieszkańcom beczkowozami. Ponadto podniesiono, że przedstawiciel Urzędu Gminy w J. S. uczestniczył w kontroli stanu sanitarno-higienicznego przedmiotowego ujęcia wody w Cz. (stanowiącej źródło wody dla wodociągu lokalnego w Cz.) oraz w pobieraniu próbki wody ze studni. Próbka wody, pobrana w dniu kontroli, z wskazanego punktu wykazała w zakresie składu mikrobiologicznego jakość odbiegającą od wymagań stawianych dla wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, określonych w cytowanym rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. Organ odwoławczy podkreślił, że protokół pobrania próbek wody do badań laboratoryjnych w dniu 29 czerwca 2004 r. Nr [...] został podpisany przez przedstawiciela Urzędu bez zastrzeżeń, w odniesieniu do sposobu pobrania próbek jak i treści protokołu, w, którym Urząd Gminy w J. S. był wskazany jako jednostka zobowiązana do płacenia rachunku. Także dokumenty sporządzone podczas kontroli - jak wywodzono - a to protokół kontroli Nr [...] z dnia 29 czerwca 2004 r. i załącznik do wymienionego protokołu wraz z kartą wodociągu - zostały potwierdzone podpisem przedstawiciela Urzędu Gminy – A. R. Do protokołu z kontroli przedstawiciel Urzędu Gminy nie wniósł on żadnych uwag. W dokumentach wodociąg lokalny w Cz. był oznaczony jako należący do Urzędu Gminy w J. S. Podniesiono, że nadzór nad jakością wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i urządzeniami wodociągowymi sprawują organy państwowej Inspekcji Sanitarnej na zasadach określonych w przepisach sanitarnych tj. art.4 ust.l pkt 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), art. 12 cytowanej ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oaz §6 ust.l rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. Nr 203, poz. 1718). Stwierdzono też, że zgodnie z art. 2 pkt 16 wskazanej wyżej ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. przedmiotowa studnia oraz sieć wodociągowa jest urządzeniem wodociągowym i w omawianym przypadku służy do zaopatrzenia sygn.akt III SA/Wr 700/04 4 w wodę do spożycia mieszkańców Cz. Stąd według Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. odpowiedzialność za jakość wody z wodociągu lokalnego w Cz. leży po stronie Urzędu Gminy w J. S., co uzasadniało naliczenie opłat - za przeprowadzone czynności kontrolne oraz badania laboratoryjne - na podstawie art.36 ust.l i 4 powołanej wyżej ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Gmina J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, domagając się w niej uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazania sprawy organowi Ił instancji celem umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca twierdziła, iż wodociąg nie ma właściciela, zaś niektórzy mieszkańcy Cz. korzystają z wody spływającej grawitacyjnie tym wodociągiem z gór. Gmina nie jest właścicielem wodociągu, który przebiega przez prywatne nieruchomości, a miejsce poboru wody znajduje się na terenie Lasów Państwowych. Istniejąca sytuacja prawna jest przy tym znana organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Podniesiono, że przy pobraniu wody nie brała udziału pracownica zajmująca się sprawami wodociągu a jej nazwisko zostało wpisane do protokołu. W ocenie skarżącej Gminy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymując w mocy decyzję oparł się na domniemaniu, że Gmina zajmuje się zbiorowym zaopatrzeniem w wodę, a także uznał podpis urzędnika na protokole za potwierdzenie własności wodociągu. Nie godząc się z takim stanowiskiem skarżąca zarzuciła, że wodociąg istniejący w Cz. nie jest wykorzystywany jako urządzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, bowiem nigdy takiego statusu nie uzyskał i nigdy nie był eksploatowany przez Gminę. Podniesiono, że z wodociągu korzystają mieszkańcy, tak jak z prywatnych studni i w sposób świadomy ponoszą pełną odpowiedzialność za jakość spożywanej wody, utrzymując rurociągi i okresowo czyszcząc studnie we własnym zakresie. Gmina zaś nie może przejąć wodociągu bez uzyskania prawa własności gruntu, na którym znajduje się studnia. Dotychczasowe starania o przejęcie własności gruntu, na którym mógłby być zbudowane ujęcie wody spotykają się z brakiem zrozumienia ze strony Lasów Państwowych, które uchylają się od przeniesienia własności gruntu. Gmina nie będąc właścicielem gruntu nie może ponieść kosztów obiektu wielkiej wartości, który miałby zaopatrywać w wodę dobrej jakości wszystkich mieszkańców wsi Cz. Końcowo strona skarżąca podniosła, że tylko za wodę z ujęcia odpowiadającego wymaganiom technicznym i sanitarnym Gmina może ponosić odpowiedzialność. Studnia znajdująca się w lesie, z której korzystają niektórzy mieszkańcy Cz. nie jest ujęciem wody zgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. sygn.akt III SA/Wr 700/04 5 W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Nadto, zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej w dalszych wywodach - skrótowo - jako "p.p.s.a.", sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W ocenie składu orzekającego, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co czyni skargę niezasadną. Przede wszystkim godzi się zauważyć, że organy administracji nie uchybiając przepisom proceduralnym ustaliły okoliczności stanu faktycznego konieczne do podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Jako materialnoprawną podstawę obciążenia Gminy J. S. opłatą za przeprowadzone badania laboratoryjne wody pobranej ze spornego wodociągu zasadnie wskazano przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz. U. Nr 90 z 1998r. poz. 575 ze zm.). Zgodnie z nim "Za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust.2. (który nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania). Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych". Ponieważ w rozpoznawanej sprawie okoliczności dotyczące naruszenia wymogów mikrobiologicznych - określonych rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. Nr 203, poz. 1718) - nie budzą wątpliwości, a to wobec bezsprzecznej zawartości w przedmiotowym ujęciu wody bakterii z grupy coli, istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy Gminę J. S. można uznać za podmiot obowiązany do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych wody z przedmiotowego ujęcia - w rozumieniu przytoczonego wyżej przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej sygn.akt III SA/Wr 700/04 6 Inspekcji Sanitarnej. Trzeba zaznaczyć, iż unormowania cytowanej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie dookreślają podmiotów obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zdaniem Sądu odnośnie wymagań higienicznych i zdrowotnych wody podmiotu odpowiedzialnego za należytą jej jakość poszukiwać należy w przepisach ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wskazać w tym miejscu należy, iż to właśnie w/w ustawa - w szczególności jej art.13 - zawiera delegację ustawową na mocy której Minister Zdrowia wydal powoływane w sprawie rozporządzenie z 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. Nr 2003, póz. 1718). W myśl art.5 ust. 1 powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków do zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody zobligowane jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Ciąży na nim nadto obowiązek prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody (ust.la). Pdzd sporem na terenie Cz. - zaopatrzenia w wodę mieszkańców której sprawa dotyczy - nie działa żadne przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Zwrócenia uwagi wymaga jednakże, iż na mocy art.3 ust.l omawianej ustawy zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Takie zadanie gminie stawia także art.7 ust.l pkt 3 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wskazując na obligatoryjne zadania gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, nie można również pominąć ogólniejszych motywów, które legły u podstaw rozwiązań normatywnych, przyjętych w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ustawa ta - dostosowując rodzime unormowania do standardów prawa wspólnotowego, a zwłaszcza do Dyrektywy Rady 80/778/EWG z dnia 15 lipca 1980 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. WE Nr L 229 z dnia 30 sierpnia 1980 r.) oraz do Dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. w sprawie ścieków komunalnych (Dz. Urz. WE Nr L 135 z dnia 30 maja 1991 r.) - podtrzymała dotychczasową zasadę, według której zaopatrzenie w wodę pozostaje nadal zadaniem własnym gminy (art. 3), akcentując zdecydowanie odpowiedzialność podstawowej jednostki samorządu terytorialnego za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków jest niewątpliwie prowadzeniem gospodarki komunalnej w zakresie użyteczności publicznej. Ustawa z 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r. Nr 9, poz.43 ze zm.) wskazuje bowiem w art. 1 ust.2, że gospodarka sygn.akt III SA/Wr 700/04 7 komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Według zaś art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej gospodarka ta może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach: zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Nadto - w myśl art.3 powołanej ustawy - wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wskazanym w ust. 1 tego artykułu osobom i jednostkom organizacyjnym, przy czym to do jednostek samorządu terytorialnego należy wybór sposobu prowadzenia i formy gospodarki komunalnej (art.4). Z wszystkich powyżej przytoczonych przepisów wywieść zdaniem sądu należy, że skoro obowiązanym do zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne a przedsiębiorstwo takie nie istnieje z uwagi na to, że gmina nie utworzyła tego typu zakładu budżetowego, spółki prawa handlowego czy też nie powierzyła wykonywanie zadania zbiorowego zaopatrzenia w wodę innym osobom fizycznym, prawnym lub jednostkom nieposiadającym osobowości prawnej, nie ma też gminnej jednostki organizacyjnej, nieposiadającej osobowości prawnej, a prowadzącej tego rodzaju działalność (w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę) - to za zobowiązaną do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych wody uznać należy wprost gminę. Nie do pomyślenia jest bowiem sytuacja, w której wskutek rażących zaniedbań gminy, w szczególności wskutek niewywiązywania się przez gminę z powierzonych jej ustawowo zadań własnych, brak byłoby odpowiedzialnych za jakość wody, za jej higieniczne i zdrowotne wymogi. Nie jest zaś w sprawie sporne, że skarżąca Gmina na terenie Cz. nie realizuje zadań w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Wskazać dodatkowo należy, iż bez względu na to czy i w jakiej formie gmina realizuje zadanie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na wójcie gminy spoczywa obowiązek informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia (art. 12 ust.5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę /.../). Konieczność przeprowadzania w tym celu badań wody wydaje się zatem oczywista. Na tak pojmowaną odpowiedzialność, w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie może mieć wpływu nieuregulowanie stosunków własnościowych, co zarzuca strona skarżąca w skardze. Należy bowiem rozgraniczyć sferę zagadnień natury cywilnoprawnej od realizacji zadań o charakterze publicznoprawnym z zakresu stosunków administracyjno-prawnych. Z faktu nieprzejęcia (choćby na podstawie art.40 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach - /Dz.U z 2000 r. Nr 56, poz.679 ze zm./) ujęcia wody etc, gmina nie może zwolnić się od realizacji zadań nałożonych na nią ustawowo. Brak natomiast podstaw prawnych by taką odpowiedzialnością obarczać członków sygn.akt III SA/Wr 700/04 8 lokalnej społeczności - skoro wodociąg faktycznie służy zbiorowemu zaopatrywaniu w wodę mieszkańców Cz. W kontekście wskazanych regulacji ustawowych za błędne uznać należy stanowisko strony skarżącej, że gmina ponosić może odpowiedzialność wyłącznie za ujęcie wody spełniające wymagania techniczne i sanitarne, należałoby raczej zauważyć, iż ze strony gminy winny być podejmowane czynności faktyczne i prawne zmierzające do poprawy warunków funkcjonowania istniejących na jej terenie urządzeń wodociągowych. Stanowisko strony skarżącej nie odpowiada celowi przyjętych rozwiązań prawnych odnośnie istnienia gminy między innymi jako struktury powołanej do zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, wyrażonych w ustawie o samorządzie gminnym, a doprecyzowanych - w omawianej materii - w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W tym stanie rzeczy - w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie - słusznie organy Inspekcji Sanitarnej uznały spełnienie przesłanek z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wobec Gminy J. S. jako obowiązanej do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych wody z przedmiotowego ujęcia. Dodać należy, iż w sprawie o sygn.akt III SA/Wr 698/04, w analogicznym stanie faktycznym, WSA we Wrocławiu także uznał gminę za obowiązaną do poniesienia opłat za badanie laboratoryjne wody, wyniki których wykazały naruszenia wymagań. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się uchybienia norm proceduralnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca nie kwestionuje obecności, przy pobieraniu próbek wody do badań laboratoryjnych, pracownika Urzędu Gminy, dysponującego pieczęcią gminy. Wpisanie zaś nazwiska pracownicy Urzędu Gminy zajmującej się sprawami wodociągu do protokołu nie oznaczało, że jest obecna podczas czynności, lecz -jak wynika z treści protokołu - było wyrazem wskazania jedynie osoby odpowiedzialnej za stwierdzony stan rzeczy. Z tych wszystkich względów skarga - jako bezzasadna - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego - działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku.