II SA/Rz 762/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Maria Serafin-Kosowska Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Zarząd Powiatu [...] odwołał bez wypowiedzenia, z dniem 30 kwietnia 2004 r., W. K. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...]. Jako podstawę uchwały wskazano przepisy art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.). Uchwałę podjęto po uzyskaniu pozytywnej opinii Kuratora Oświaty z dnia 28 kwietnia 2004 r., nr [...]. W uzasadnieniu uchwały Zarząd Powiatu stwierdził, że przyczyną odwołania była utrata zaufania do dotychczasowego Dyrektora. Przeprowadzona przez Kierownika Wydziału Oświaty, Zdrowia i Kultury Starostwa Powiatowego kontrola w Zespole Szkół [...] wykazała szereg nieprawidłowości w prowadzeniu akt osobowych zatrudnianych przez W. K. pracowników Zespołu. Wadliwie ustalano wynagrodzenia dla pracowników szkoły, a także w nieprawidłowy sposób określono liczbę godzin ponadwymiarowych w przypadku zajęć prowadzonych przez Wicedyrektora; przydzielono mu bowiem – obok zajęć etatowych – miesięczny wymiar 68 godzin lekcyjnych. Niezależnie od wyników kontroli, odwołany Dyrektor szkoły uniemożliwił wizytowanie przebiegu egzaminu dojrzałości przedstawicielom organu prowadzącego szkołę. Inny zarzut dotyczy dokonanego przez W. K. zakupu oleju opałowego dla szkoły, na kwotę 26 637 zł, którego dokonano już po wygaśnięciu umowy dostawy, co naruszało dyscyplinę finansów publicznych. Dostrzeżono również nieusprawiedliwioną odmowę przyznania nauczycielowi zasiłku na zagospodarowanie. W nieprawidłowy sposób realizowany był również najem lokali szkoły służący zorganizowanemu wypoczynkowi młodzieży podczas ferii letnich. Należności za najem nie określono bowiem kwotowo, ale w sposób opisowy, poprzez uzyskanie doposażenia internatu i szkoły. Składniki majątkowe przekazane w rozliczeniu tej umowy nie zostały objęte stosownym protokołem zdawczo-odbiorczym i pominięto je w księgach rachunkowych. Wielkość uszczuplenia wpływów szkoły z tego tytułu oceniono na 38 000 zł. W uzasadnieniu uchwały negatywnie odniesiono się do wystąpień W. K., jakie pisemnie wystosował do Rady Powiatu [...], w tym także zawierające krytyczne uwagi w zakresie działania Powiatowego Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych. Pismem z dnia 14 maja 2004 r., W. K. wezwał Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa poprzez przywrócenie go na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół [...]. Pismem Starosty Powiatu z dnia 9 czerwca 2004 r., nr [...] powiadomiono W. K., że Zarząd Powiatu odmówił uwzględnienia jego wezwania. W odpowiedzi na wezwanie stwierdzono, że podejmując kwestionowaną uchwałę Zarząd Powiatu nie naruszył żadnego przepisu prawa. W/w uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 22.09.2004 r. sygn. akt II SA/Rz 484/04 stwierdził nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu swojego orzeczenia wyraził stanowisko, iż nie zaszły szczególnie uzasadnione przypadki, uzasadniające możliwość odwołania skarżącego ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty albowiem żaden z przytoczonych zarzutów nie mieści się w tym pojęciu. Wyrok ten, w wyniku jego zaskarżenia przez Zarząd Powiatu [...], skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego został uchylony postanowieniem NSA z dnia 22.07.2005 r. sygn. akt OSK 108/05 i skarga skarżącego W. K. została odrzucona. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł, że zostały naruszone przepisy art. 35 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatu oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. stwierdzając, że skarga została wniesiona przed upływem terminu jaki Zarząd Powiatu miał do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ponownej skardze wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia skarżący W. K. domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W argumentach skargi podniósł, że brak było podstaw przyjęcia, iż zaszły szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty uzasadniające odwołania go ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego. W ocenie skarżącego naruszenie dyscypliny finansowej nie zostało potwierdzone przed Głównym Rzecznikiem Dyscypliny Finansów Publicznych, jak również organ nadzoru pedagogicznego w wyniku kontroli nie zakwestionował sposobu przydzielania godzin ponadwymiarowych. Zatem żaden argument zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym, tym samym brak jest dowodów na zastosowanie w stosunku do niego trybu odwołania go bez wypowiedzenia ze stanowiska dyrektora szkoły. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o oddalenie, względnie odrzucenie skargi. W replice wyjaśnił, że ponowna skarga winna być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego, gdyż poprzednie wezwanie z dnia 14.05.2004 r. uległo dezaktualizacji. Zarzuty natomiast skargi w ocenie Zarządu Powiatu są lakoniczne i nie czynią zadość wymaganiom stawianym skardze w postępowaniu sądowym, tym samym organ nie jest w stanie udzielić na nie odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31.01.2006 r. II SA/Rz 762/05 skarżącemu został przywrócony termin do wniesienia skargi na w/w uchwałę, które to postanowienie w wyniku złożenia zażalenia przez Zarząd Powiatu zostało utrzymane w mocy postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21.04.2006 r. I OZ 540/06. Nie jest uzasadniony zarzut zawarty w odpowiedzi na skargę, że złożenie skargi w dniu 1 sierpnia 2005 r. przez W. K. winno być poprzedzone kolejnym wezwaniem Zarządu Powiatu do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego. Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wyłącznym warunkiem zaskarżenia uchwały organu samorządu powiatowego do sądu administracyjnego jest bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia tego naruszenia. Wbrew poglądowi pełnomocnika Zarządu Powiatu, żaden przepis prawa nie zabrania skarżącemu wykorzystać skutków prawnych bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa lub interesu w więcej niż jednym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Istotnym dla dopuszczalności skargi jest wyłącznie to, że skarżący wezwał Zarząd Powiatu do usunięcia dostrzeżonego przez siebie naruszenia prawa (pismo skarżącego z dnia 14 maja 2004 r.) i jego wezwanie okazało się bezskuteczne (pismo Starosty Powiaty [...] z dnia 9 czerwca 2004 r.). Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały, opartej na art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty /Dz. U. z 1996 r., nr 67, poz. 329, ze zm./ stanowiący o możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zasadą wynikającą z art. 36a ust. 8 tej ustawy jest powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat, w uzasadnionych przypadkach na okres krótszy, jednak nie krótszy niż 1 rok. W/w ustawa przewiduje odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w tym również ze stanowiska dyrektora szkoły, przez organ, który powierzył to stanowisko obligatoryjnie w 3 przypadkach wskazanych w art. 38 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, tj.: 1) złożenie przez nauczyciela rezygnacji z 3-miesięcznym wypowiedzeniem, 2) ustalenie negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywanych zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli bez wypowiedzenia, 3) złożenie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a. Art. 38 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy wprowadza tryb nadzwyczajny odwołania, w tzw. szczególnie uzasadnionych przypadkach, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw ochrony kultury i dziedzictwa narodowego. Przepis ten ma charakter wyjątkowy, wprowadza odstępstwo od ustawowej zasady stabilności pełnienia funkcji kierowniczej, stąd powinien być interpretowany ściśle. Stanowisko takie zostało już wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, i tak wyrok NSA z dnia 9.05.2001 r. sygn. akt II SA 3993/00 – Prawo Pracy 2001/9/41, z dnia 19.09.2001 r. sygn. akt II SA 1657/01 Prawo Pracy, 200/2/39 z dnia 19.03.2003 r. sygn. akt SA/Rz 1725/02 Prawo Pracy, 2003/7-8/60. Użyte w tym przepisie pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków jest pojęciem niedookreślonym, nie mniej jednak ocena tych przypadków w ramach uznania administracyjnego nie może być dowolna i podlega ona kontroli sądu. Odwołanie na tej podstawie dyrektora szkoły może nastąpić tylko wówczas, gdy organ w przekonujący sposób, ponad wszelką wątpliwość, wykaże, iż w konkretnej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek". Rolą Zarządu Powiatu było więc wykazanie, że W. K., jako Dyrektor szkoły prezentował naganną i oczywiście niedopuszczalną postawę, albo też dopuścił się rażącego, nie przejawiającego żadnych wątpliwości interpretacyjnych, naruszenia prawa albo ewidentnego naruszenia zasad celowego kierowania Zespołem Szkół [...]. Tego rodzaju naruszenia podstawowych zasad kierowania szkołą i prowadzenia placówki powinny w prosty sposób łączyć się z naruszeniami interesu publicznego. Przez te kwalifikowane naruszenia rozumieć należy działania celowo wymierzone w wartości, do jakich należą w szczególności dobra publiczne wymienione w preambule do ustawy o systemie oświaty. Do katalogu podstawowych dóbr, na straży których winien stać dyrektor szkoły, należą: rozwijanie u młodzieży odpowiedzialności, poszanowania dziedzictwa kulturowego i miłości ojczyzny. Do zadań dyrektora mających na celu ochronę tych dóbr należą: zapewnianie uczniom prawa do kształcenia i warunków rozwoju, przygotowywanie ich do wypełniania obowiązków rodzinnych i obywatelskich w oparciu o zasady solidarności, demokracji, tolerancji, sprawiedliwości oraz wolności. Ponadto, do podstawowych zadań dyrektora szkoły, stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o systemie oświaty należy: kierowanie szkołą, sprawowanie nadzoru pedagogicznego nad nauczycielami, sprawowanie opieki nad uczniami, realizacja uchwał rady pedagogicznej, dysponowanie środkami finansowymi szkoły oraz organizacja właściwego przebiegu sprawdzianów i egzaminów. "Szczególnie uzasadnionym przypadkiem" naruszenia obowiązków dyrektora szkoły może być tylko takie jego działanie lub zaniechanie, które w jawny sposób jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zadań, jakie szkoła wypełnia w życiu publicznym i z punktu widzenia zaufania publicznego do osób kierujących jednostkami systemu oświaty. Do kwalifikowanych naruszeń przedstawionych obowiązków dyrektora szkoły nie należy żadne z przytoczonych przez Zarząd Powiatu uchybień. Żadne z tych uchybień nie czyni zadość wymogom stawianym przez ustawodawcę "szczególnie uzasadnionemu przypadkowi". Jak zasadnie stwierdza skarżący, zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie jest trafny, gdyż ostateczną decyzją właściwego w tych sprawach Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] września 2004 r. nr [...] – po zbadaniu zarzutów wskazanych przez Starostę Powiatu [...] i powtórzonych później w zaskarżonej uchwale Zarządu Powiatu [...] – odmówiono ukarania W. K., ze względu na brak znamion czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, w którym stwierdzono, że zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły polegające na uchybieniach w dziedzinie rachunkowości nie stanowią w samodzielny sposób o wystąpieniu szczególnie uzasadnionej przyczyny odwołania dyrektora ze stanowiska (OSS 1997 Nr 2, poz. 53). Szczególnie uzasadnionej przyczyny nie mogły też stanowić rozbieżności w stanowiskach Dyrektora szkoły oraz Zarządu Powiatu [...], w trakcie pełnienia funkcji przez W. K. Niespójności stanowisk oraz spory dotyczące kierunków polityki rozwoju placówki nie były nowością w codziennych kontaktach Dyrektora z organami Powiatu [...]. Od dłuższego czasu bowiem, zarówno Dyrektor szkoły, jak i Zarząd Powiatu, wyrażali swoje rozbieżne stanowiska w pismach kierowanych do Kuratora Oświaty. W bieżących realiach spory w zakresie kierowania jednostką publiczną nie są zresztą zjawiskiem nadzwyczajnym, zwłaszcza w dziedzinie podziału środków finansowych i polityki zatrudnienia. Żadne nagłe pogorszenie wzajemnych realizacji pomiędzy obydwoma organami (Dyrektorem i Zarządem) nie uprzedziło podjęcia zaskarżonej uchwały. Przeciwnie, to podjęcie zaskarżonej uchwały zmierzało do gwałtownego pogorszenia warunków kierowania szkołą, gdyż nastąpiło na kilka dni przed wyznaczonym egzaminem dojrzałości. Żadne względy celowościowe, w tym także dobro szkoły podnoszone przez Zarząd Powiatu, nie przemawiały za tak niekorzystnym dla ogółu uczniów i nauczycieli ulokowaniem daty odwołania Dyrektora. Również zarzut nieprawidłowego wyznaczania ponadwymiarowych godzin lekcyjnych jednemu z nauczycieli nie może przesądzić o oddaleniu skargi na uchwałę odwołująca W. K. ze stanowiska Dyrektora. Zarzut tego rodzaju obejmuje sferę zastrzeżoną dla organów nadzoru pedagogicznego i naruszenia prawa w tej materii mogą stanowić podstawę odwołania dyrektora ze stanowiska, ale na zupełnie innej podstawie prawnej i w oparciu o zupełnie inny tryb – różne od podstawy i trybu, na których oparto zaskarżoną uchwałę. W tym względzie podstawy odwołania poszukiwać należałoby w treści art. 34 ust. 2a i art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o systemie oświaty. Podobnie, pojedynczy przypadek niewypłacenia pracownicy przez ograniczony okres czasu zasiłku na zagospodarowanie dla nauczyciela, jak również uchybienia przepisom prawa pracy w zakresie techniki prowadzenia pracowniczych akt osobowych, w żaden sposób nie dają się zakwalifikować, jako "szczególnie uzasadnione przypadki" naruszeń. Przeciwnie, mają charakter uchybień incydentalnych, nieistotnych i nie ingerują w istotę żadnego z podstawowych dla systemu oświaty dóbr publicznych. Odpowiedź na skargę zawiera ponadto wewnętrzną sprzeczność argumentacji, gdyż z jednej strony zarzuca W. K. uniemożliwienie wstępu pracownikom Starostwa Powiatowego na salę egzaminacyjną, a drugiej – zawiera stwierdzenie, że pracownicy ci, po uzyskaniu zgody Dyrektora, sami zrezygnowali z przeprowadzania wizytacji. Z wyżej wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zarzuty skarżącego przemawiające za wadliwością zaskarżonej uchwały zasługują na aprobatę, a ponieważ od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały przez Zarząd Powiatu /[...].04.2004 r./ do dnia orzekania w sprawie przez Sąd /23.11.2006 r./ upłynął termin 1 roku, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, mają zastosowanie przepis art. 82 ust. 2 tej ustawy w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Dlatego też uwzględniając skargę Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Brak orzeczenia o kosztach postępowania sądowego znajduje uzasadnienie w art. 86 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 241 ustawy p.p.s.a.