I OSK 1252/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Anna Łuczaj – spr., Małgorzata Pocztarek, Protokolant Michał Zawadzki, po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1940/05 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1940/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi A. A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż decyzją z dnia 29 września 2005 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] orzekającą o odmowie potwierdzenia posiadania przez A. A. uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego przez B. i M. A. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...], działając na podstawie art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnym granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 39 ze zm.), słusznie orzekł o odmowie potwierdzenia posiadania przez A. A. uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego przez B. i M. A., gdyż repatriowali się oni w 1958 r., a zatem nie spełniają przesłanek określonych w art.1 powołanej wyżej ustawy. Z akt sprawy wynika, że B. i M. A. przybyli do Polski na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222), natomiast umowa ta nie jest wymieniona w art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. A. wniósł o jej uchylenie podnosząc, że jego rodzice - B. i M. A. nie mogli powrócić do kraju w latach 1944 - 1945 r. gdyż ojciec skarżącego powrócił w 1946 r. z obozów sowieckich, a zgodę na wyjazd uzyskał dopiero w 1957 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Sąd przytoczył treść art. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.) i podkreślił, że z brzmienia art. 1 tej ustawy wynika, że przepis ten dotyczy kwestii określenia rodzaju mienia, którego utrata może rodzić prawo do rekompensaty w formie przewidzianego w ustawie zaliczenia, brak jest natomiast w treści tego artykułu odniesień do podmiotowego zakresu działania ustawy. Zakres podmiotowy omówiony został w art. 2 ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ani w art. 1, ani w art. 2, ani w żadnym innym przepisie tej ustawy ustawodawca nie zawarł warunku, aby jedynie osoby, które podlegały procedurze repatriacji, przewidzianej przywołanymi porozumieniami międzynarodowymi, były osobami uprawnionymi do uzyskania zaliczenia. W art. 2 ustawy zawarto różne warunki, jakie musiała spełniać osoba ubiegająca się o tzw. rekompensatę za mienie zabużańskie, m. in. warunek, że właściciele pozostawionych nieruchomości "zamieszkiwali w dniu 1 września 1939 r. na terenach, o których mowa w art. 1, byli w tym dniu obywatelami polskimi i opuścili te tereny w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r." Wymienienie w art. 1 ustawy określonych układów "republikańskich" ma dla jej treści jedynie takie znaczenie, że ogranicza przedmiotowy zakres ustawy do nieruchomości, za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w tych porozumieniach. W ocenie Sądu pierwszej instancji w ramach powołanej ustawy z dnia 12 grudnia 2003r. ustawodawca stworzył warunki dalszej realizacji świadczeń przyrzeczonych aktami prawa międzynarodowego, jak i świadczeń dla innych osób, znajdujących się w podobnej sytuacji. Sąd podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego III CZP 1/90 z 30 maja 1990 r. (OSNC 1990/10-11/129), iż Państwo Polskie zobowiązało się w układach z 1944 r. (art. 3 pkt 6 każdego z układów) do zapłaty ekwiwalentu pozostawionego za mienie pozostawione za granicą. "W ten sposób bowiem postanowienia tych układów zostały włączone do polskiego prawa wewnętrznego i z tej racji mogą stanowić dla obywatela polskiego źródło praw podmiotowych. W umowie z dnia 25 marca 1957 r. brak jest odpowiedniego postanowienia, należy jednak mieć na uwadze, iż jest to umowa o dalszej repatriacji i stanowi jak gdyby "przedłużenie umów poprzednich", tj. układów "republikańskich". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Sąd uznał, iż decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji - ograniczając się do ustalenia, iż byli właściciele nie byli poddani ewakuacji o jakiej mowa w art. 1 ustawy z 12 grudnia 2003 r. i stwierdzenia, że ten sposób pozostawienia mienia nie jest wymieniony w art. 1 ustawy - nie zebrały, nie wyjaśniły i nie rozpatrzyły dokładnie całego materiału dowodowego . Dodatkowo Sąd wskazał, iż wobec zmiany ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Wojewoda Dolnośląski rozpozna ponownie sprawę już na podstawie przepisów nowej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418) - co wynika z treści art. 27 tejże ustawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego S. J.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1271 ze zm.), naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.) przez przyjęcie, iż ustawa przyznaje prawo do zaliczenia wartości nieruchomości osobom, które przybyły na teren Polski na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957r. zawartej pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz.U. Nr 47, poz. 222), - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 lit. c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, iż obowiązkiem organów, czemu - zdaniem Sądu - uchybiono, było dokonanie ustalenia, czy rodzice skarżącego rozporządzili swoim majątkiem nieruchomym przed repatriacją, a jeżeli nie, to czy wynikało to z przyczyn od nich niezależnych. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Minister Budownictwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. ma znaczenie normatywne i wymienia wyraźnie tylko 4 układy i umowy, zwane "układami republikańskimi", wśród których nie ma umowy z dnia 25 marca 1957 r. Przepis ten jasno wyznacza zakres stosowania przepisów ustawy tylko i wyłącznie do nieruchomości, za pozostawienie których właściciele mieli otrzymać świadczenia przewidziane w zamkniętym katalogu układów. Inna wykładnia stanowi wykładnię contra legem, która jest sprzeczna z jasnym brzmieniem przepisu. Podniesiono, iż rozumowanie Sądu jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż Sąd najpierw stwierdza, iż art. 1 zawiera zakres podmiotowy, aby później stwierdzić, iż zakres przedmiotowy z art. 1 nie ma tak naprawdę żadnego znaczenia, skoro jest jeszcze art. 2 z jego zakresem podmiotowym. Zdaniem Ministra Budownictwa obydwa przepisy należy odczytywać łącznie. Mając określony zakres przedmiotowy można dopiero ustalać krąg podmiotowy ustawy. Art. 2 precyzuje, iż prawo do zaliczenia za nieruchomości, o których mowa w art. 1 nie przysługuje każdemu. Osoby takie muszą spełniać jeszcze dodatkowe warunki. Ustawodawca uznał, iż nie każda osoba, która pozostawiła nieruchomość w związku z wojną i repatriowała się na podstawie umów, musi uzyskać prawo do zaliczenia wynikające z ustawy. Gdyby ustawodawca chciał rozszerzyć katalog osób, którym ma przysługiwać prawo do zaliczenia, zastosowałby tą samą konstrukcję, jaka znajduje się w obecnej regulacji dot. "zabużan", tj. w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jej art. 1 ust. 2 stanowi, iż stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dopiero w tej ustawie ustawodawca uznał za konieczne uwzględnienie sytuacji również innych osób. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż według Sądu pierwszej instancji ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. ma być kontynuacją wcześniejszych regulacji dotyczących prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych, a w szczególności art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i tym zakresie Sąd powołał się w szczególności na uchwałę 7 sędziów SN z dnia 30 maja 1990 r. Jednak Sąd nie zwrócił uwagi, iż przywołane przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zawierały wprost przedmiotowych i podmiotowych przesłanek prawa do zaliczenia, lecz ogólnie odsyłały do umów międzynarodowych zawartych przez Państwo. W ustawie zaś z dnia 12 grudnia 2003 r. wyraźnie wskazano układy i umowy, na podstawie których miały przysługiwać świadczenia za pozostawienie nieruchomości, które wyznaczają zakres podmiotowy stosowania nowej regulacji. Skarżący podkreślił, iż umowa z dnia 25 marca 1957 r. nie stanowiła o ewakuacji obywateli polskich, lecz o prawie do repatriacji prowadzonej w trybie indywidualnym, na podstawie specjalnych zaświadczeń. W założeniu, osoby wyjeżdżające mogły dysponować swoim mieniem według własnego uznania - odmiennie niż to wynikało z tzw. "układów republikańskich" - a w razie potrzeby władze radzieckie zobowiązane były okazywać pomoc w zbyciu ich nieruchomości. Tak więc osoba opuszczająca ZSRR nie miała teoretycznie żadnych przeszkód prawnych do dysponowania całym majątkiem nieruchomym. Nadto Minister Budownictwa zakwestionował postawiony organom zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie nie dokonania ustalenia, czy poprzednicy prawni skarżącego rozporządzili swoim majątkiem nieruchomym przed repatriacją. Wskazano, że skoro prawo do zaliczenia przysługuje tylko osobom repatriowanym na podstawie układów republikańskich, to ustalenie kwestii dysponowania majątkiem przez rodziców skarżącego nie ma znaczenia dla sprawy. W skardze kasacyjnej zauważono także, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. (sygn. akt 2/04,OTK-A 2004/11/17) nie odniósł się do kwestii związanych z zakresem przedmiotowym, ale podmiotowym oraz do wysokości prawa do zaliczenia oraz nie uznał za niezgodny z Konstytucją RP art. 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, zasadnie odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego ukształtowanego na tle poprzednich regulacji prawnych. W szczególności Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1990 r., III CZP 1/90 (OSNC 1990/10-11/129). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd, iż Państwo Polskie zobowiązało się w tzw. układach republikańskich z 1944 r. (art. 3 pkt 6 każdego z układów) do zapłaty ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt 33/02, umowy międzynarodowe - tzw. umowy republikańskie stworzyły szczególnego rodzaju zobowiązanie państwa do uregulowania w prawie wewnętrznym kwestii rozliczeń z osobami, które utraciły mienie w związku ze zmianą granic Polski po II wojnie światowej. Prawo zaliczenia, przewidujące możliwość zaliczenia wartości mienia utraconego przez obywateli Polski pozostawionego poza jej obecnym terytorium na poczet ceny kupna nieruchomości lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego, stanowi swoisty surogat utraconego prawa własności, nie będąc jedynie ekspektatywą prawa do rekompensaty, ale uznanym w porządku prawnym Rzeczypospolitej prawem majątkowym o charakterze publicznoprawnym. Prawo to korzysta z gwarantowanej konstytucyjnej ochrony praw majątkowych - art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (por. OTK-A 2002/7/97 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt 2/04, OTK-A 2004/11/17). Wprawdzie w umowie z dnia 25 marca 1957 r. zawartej pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222) brak jest odpowiedniego postanowienia, jednakże należy mieć na uwadze, że jest to umowa o dalszej repatriacji i stanowi jak gdyby "przedłużenie umów poprzednich", tj. układów republikańskich. Za takim rozumieniem umowy – jako kontynuacją uprzednio zawartych umów ewakuacyjnych - przemawia zarówno tytuł, treść preambuły i postanowienia umowy jak i cel umowy. Chodziło wyraźnie o "dalszą repatriację" osób narodowości polskiej - tych mianowicie, które skorzystały z prawa do repatriacji "na podstawie poprzednio zawartych umów polsko-radzieckich". Umowa uregulowała kwestie "terminu i trybu" dalszej repatriacji, nie zmieniała zatem – na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały - zasad sformułowanych w poprzednich umowach, w tym zasady o podstawowym znaczeniu - wyrażonej w art. 3 pkt 6 każdego z układów republikańskich. Nie oznaczają takiej zmiany postanowienia art. 8 umowy dotyczące mienia osób repatriowanych, które mogą być określane jako wyjątek od zasady, wyjątek o bardzo ograniczonym w praktyce zastosowaniu. Powyższa umowa z dnia 25 marca 1957 r. była ostatnią umową z ZSRR dotyczącą repatriacji. Z tych względów osoby repatriowane na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957r. zawartej między Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222) powinny być traktowane na równi z osobami, które powróciły do kraju na podstawie układów republikańskich z 1944 r. Skoro umowa z dnia 25 marca 1957 r. stanowi przedłużenie układów republikańskich, to sama okoliczność, iż przepis art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnym granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 39 ze zm.) nie wymienia tejże umowy, nie może prowadzić do wniosku, że osoby, które powróciły do Polski na podstawie tejże umowy ( bądź ich spadkobiercy ) są pozbawione możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych tą ustawą. Istotne jest bowiem to, czy osoba ubiegająca się o potwierdzenie prawa do zaliczenia spełnia przesłanki z art. 2 ustawy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.) przez ich błędną wykładnię. W tej sytuacji chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c) i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.