III CZP 1/90

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN W. Sutkowski.Sędziowie SN: T. Żyznowski, S. Dmowski, Z. Marmaj, W. Łysakowski (sprawozdawca), T. Miłkowski, M. Zakrzewska. SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora J. Szewczyka w sprawie z powództwa Jana M. przeciwko - Skarbowi Państwa - Urzędowi Miejskiemu w S. o ustalenie po rozpoznaniu przekazanego przez Sąd Najwyższy na rozprawie w dniu 24 października 1989 r. do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego następującego zagadnienia prawnego:"Czy osobom repatriowanym na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. między Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222), przysługują uprawnienia z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.)?"podjął następującą uchwałę:Osobom repatriowanym na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej między Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222), które przed dniem 1 września 1939 r. zamieszkiwały w Polsce na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, pozostawiły tam majątek nieruchomy i nie rozporządziły nim z przyczyn od nich niezależnych - przysługują uprawnienia z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). Uzasadnienie faktyczne1. W uchwale z dnia 26 lutego 1988 r. III AZP 17/87, wydanej w składzie zwykłym, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) nie dotyczy osób, które skorzystały z prawa do repatriacji na podstawie umowy zawartej dnia 25 marca 1957 r. między Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222). Z uzasadnienia tej uchwały (OSNCP 1989, z. 7-8, poz. 118) wynika, że argumentem na rzecz przytoczonego poglądu była odmienność regulacji praw majątkowych Polaków powracających z ZSRR do Polski na podstawie postanowień powołanej umowy z dnia 25 marca 1957 r. w stosunku do regulacji zawartych w postanowieniach układów podpisanych przez PKWN w dniu 9 września 1944 r. Z Rządem Ukraińskiej SRR i Białoruskiej SRR oraz w dniu 22 września 1944 r. z Rządem Litewskiej SRR, dotyczących ewakuacji obywateli polskich z terytoriów tych republik (nie publikowanych, zwanych dalej układami z 1944 r. lub układami "republikańskimi"). Owa odmienność regulacji wyraża się w tym, że układy "republikańskie" zawierały postanowienia pozbawiające ewakuowanych obywateli polskich prawa własności pozostawionego majątku nieruchomego i przyznające im prawo do ekwiwalentu za utracony majątek, podczas gdy postanowienia umowy z dnia 25 marca 1957 r. gwarantowały powracającym do kraju Polakom prawo rozporządzenia swoim mieniem według własnego uznania, przy ewentualnej pomocy władz radzieckich czy polskich placówek - dyplomatycznej i konsularnych - w ZSRR. Skład orzekający SN, który przedstawił niniejsze zagadnienie prawne, uznał, że argument przytoczony w powołanej uchwale na rzecz wyrażonego w niej poglądu prawnego nie ma decydującego znaczenia. Znaczenie takie ma nie sam fakt pozostawienia mienia za granicą, lecz to że Państwo Polskie zobowiązało się w układach z 1944 r. (art. 3 pkt 6 każdego z układów) do zapłaty ekwiwalentu za to mienie. W ten bowiem sposób postanowienia tych układów zostały włączone do polskiego prawa wewnętrznego i z tej racji mogą stanowić dla obywatela polskiego źródło praw podmiotowych. W umowie z dnia 25 marca 1957 r. brak jest odpowiedniego postanowienia, należy jednak mieć na uwadze, iż jest to umowa o dalszej repatriacji i stanowi jak gdyby "przedłużenie umów poprzednich", tj. układów "republikańskich".Za takim rozumieniem umowy przemawia treść jej preambuły, a przede wszystkim sam cel umowy. Wynikająca z wszystkich przytoczonych umów ciągłość dążenia do osiągnięcia tego samego celu uczyniła zbędnym powtarzanie "od początku" tych unormowań, które ze swej istoty są wspólne dla nich wszystkich i powinny być jednakowo rozumiane. W konsekwencji, można bronić poglądu, że uprawnienia z art. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przysługują również osobom repatriowanym na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r., jeżeli nie rozporządziły one swym mieniem. 2. Według art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) prawo do ekwiwalentu - w postaci w nim określonej - mają osoby, które: - w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, i- na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą. Przyjęte w tym przepisie rozwiązanie prawne jest powtórzeniem unormowania zawartego najpierw w art. 8 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132 ze zm.), a następnie w art. 17 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). Rozwiązanie to odbiega od unormowań zawartych w regulacjach wcześniejszych, obowiązujących przed dniem 11 czerwca 1957 r. (dniem wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 28 maja 1957 r.). W dotyczących tej materii przepisach art. 9 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 71, poz. 389) i art. 14 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz. U. Nr 49, poz. 326) za osoby uprawnione do ekwiwalentu uznano:a) osoby repatriowane do kraju na podstawie umów ewakuacyjnych zapewniających ten ekwiwalent, b) inne osoby, które pozostawiły majątek nieruchomy na dawnych ziemiach wschodnich, pod warunkiem jednak, że zamieszkiwały na tych terenach przed dniem 1 września 1939 r. Odmienność określenia podmiotów uprawnionych do ekwiwalentu jest dość wyraźna. Nie daje jednak podstawy do jej rozumienia jako ograniczenia prawa do ekwiwalentu osób zaliczonych do którejkolwiek z wymienionych kategorii. Artykuł 88 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stwarza, ze względu na szczególny sposób jego sformułowania, duże trudności interpretacyjne. Zamiast określić wprost podmiotowe i przedmiotowe przesłanki prawa do ekwiwalentu, ustawodawca odesłał do postanowień umów międzynarodowych. Odesłanie takie oznacza włączenie postanowień tych umów do polskiego prawa wewnętrznego. Rozważany przepis nie określa też bliżej umów, do których odsyła. W grę wchodzą zatem:a) układy "republikańskie" z dnia 9 i 22 września 1944 r., b) umowa z dnia 6 lipca 1945 r. zawarta między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej RP i Rządem ZSRR o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR i o ich ewakuacji do Polski i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski i o ich ewakuacji do ZSRR (nie publikowana, korzystano z uwierzytelnionego przez MSZ odpisu umowy),c) umowa z dnia 25 marca 1957 r. w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej. W dotychczasowej judykaturze Sądu Najwyższego - kształtującej się po podjęciu przez skład 7 sędziów SN uchwały z dnia 17 grudnia 1987 r. III CZP 68/87 (OSNCP 1988, z. 6, poz. 74), uznającej dopuszczalność powództwa o ustalenie pozostawienia mienia nieruchomego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa - przyjęto, że art. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości normuje uprawnienia osób ewakuowanych w wykonaniu układów "republikańskich", nie dotyczy zaś osób, które skorzystały z możliwości repatriacji na podstawie umowy z dnia 25 maja 1957 r. Nie były przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego uprawnienia osób ewakuowanych do kraju w ramach umowy z dnia 6 lipca 1945 r., które do dnia 17 września 1939 r. były obywatelami polskimi, zamieszkiwały na terenach wschodnich Rzeczypospolitej inkorpowanych do ZSRR i utraciły tam mienie nieruchome. W układach z 1944 r. zostały zamieszczone postanowienia, stosownie do których osobom ewakuowanym zwraca się wartość pozostawionego po ewakuacji dobytku ruchomego i pozostawionych nieruchomości (w przypadku układu z Litewską SRR - z wyjątkiem ziemi) według oceny ubezpieczeniowej lub oceny pełnomocników i przedstawicieli stron zgodnie z ustawami obowiązującymi w Państwie Polskim i w przygranicznych republikach radzieckich (art. 3 pkt 6 każdego z trzech układów).Gdy chodzi o umowę z dnia 6 lipca 1945 r., to kwestia mienia osób ewakuowanych nie została w niej uregulowana. Postanowienia dotyczące tej kwestii znalazły się w protokole sporządzonym przy podpisywaniu umowy. Stosownie do tych postanowień:- umowa "nie zmienia postanowień przewidzianych w umowach zawartych dnia 9 i 22 września 1944 r...." (pkt 1 protokołu),- osobom wyjeżdżającym do Polski przysługiwało prawo zabrania z sobą jedynie mienia ruchomego określonej wagi i przeznaczenia oraz gotówki w kwocie do 1.000 zł (pkt 6-8 protokołu).Odpowiedniego do postanowień art. 3 pkt 6 układów "republikańskich" postanowienia nie zawiera umowa z dnia 25 maja 1957 r. Według art. 8 tej umowy osoby wyjeżdżające z ZSRR mogły wywieźć należące do nich mienie osobistego użytku, ewentualnie przedmioty niezbędne do wykonywania zawodu, jak również mogły rozporządzić swoim mieniem, korzystając w razie potrzeby z pomocy władz radzieckich "w zbyciu należących do nich domów, budynków itp.". Właśnie ta możliwość "rozporządzenia mieniem" zdecydowała - jak już wyżej wskazano - o treści powołanej uchwały SN z dnia 28 lutego 1988 r. (brak przesłanki utraty majątku nieruchomego).Zgodnie z umowami ewakuacyjnymi zawartymi w latach 1944-1957 należy przyjąć, że zasada ekwiwalentu za majątek nieruchomy, pozostawiony przez obywateli polskich na terenach wschodnich nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, którzy zamieszkiwali na tych terenach przed dniem 1 września 1939 r., sformułowana w art. 3 pkt 6 każdego z trzech układów "republikańskich", obowiązuje również w stosunku od osób, które powróciły do kraju na podstawie umów z dnia 6 lipca 1945 r. i z dnia 25 marca 1957 r. Osoby, które powróciły do kraju na podstawie umowy z dnia 6 lipca 1945 r. nie mogły rozporządzać swym majątkiem nieruchomym pozostawionym na terenach polskich inkorporowanych do ZSRR, gdyż wyłączyły tę możliwość układy z 1944 r. (wg art. 3 pkt 7 każdego z układów majątek ten przeszedł "pod opiekę państwa" radzieckiego), a poza tym osoby te praktycznie już wcześniej, w latach 1939-1944, utraciły swe mienie, a do Polski przybywały z terenów ZSRR nie objętych układami, na których zresztą znalazły się wbrew swej woli. Umowa ta "nie zmieniała" postanowień układów "republikańskich", dotyczy t również postanowienia statuującego prawo do ekwiwalentu (art. 3 pkt 6 każdego z układów). Z kolei, umowa z dnia 25 marca 1957 r. była kontynuacją uprzednio zawartych umów ewakuacyjnych. Wynika to z jej tytułu, preambuły i postanowień. Chodziło wyraźnie o "dalszą repatriację" osób narodowości polskiej - tych mianowicie, które skorzystały z prawa do repatriacji "na podstawie poprzednio zawartych umów polsko-radzieckich". Umowa uregulowała kwestie "terminu i trybu" dalszej repatriacji, nie zmieniała zatem zasad sformułowanych w poprzednich umowach, w tym zasady o podstawowym znaczeniu - wyrażonej w art. 3 pkt 6 każdego z układów "republikańskich". Nie oznaczają takiej zmiany postanowienia art. 8 umowy dotyczące mienia osób repatriowanych. Postanowienia te mogą być określane jako wyjątek od zasady, wyjątek o bardzo ograniczonym w praktyce zastosowaniu. Należy bowiem mieć na uwadze, że prawo do ekwiwalentu wiąże się przede wszystkim z pozostawionym majątkiem nieruchomym ("dobytek ruchomy" podlegał również uwzględnieniu przy określeniu wartości pozostawionego mienia, nie stanowił jednak wartości tak znaczącej jak nieruchomości), a postanowienia art. 8 umowy traktują w zasadzie o mieniu ruchomym (w tym względzie stanowią regulację zbliżoną do zawartej w postanowieniach protokołu do umowy z dnia 6 lipca 1945 r.), które repatriant tzw. drugiej fali mógł z sobą zabrać, bądź którym mógł rozporządzić. Możność rozporządzenia majątkiem nieruchomym ograniczała się do rozporządzenia domem mieszkalnym czy innym budynkiem, a nie gruntem, ten bowiem stał się własnością państwa radzieckiego. Zresztą i tej możliwości były pozbawione osoby, których majątek nieruchomy pozostał na terenach wschodnich nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a one same przebywały w chwili repatriacji poza tymi terenami i stamtąd powróciły do kraju (przykładowo: repatriant pozostawił majątek nieruchomy na Podolu, włączonym do terytorium Ukraińskiej SRR, został zesłany do Kazachstanu po dniu 17 września 1939 r. i stamtąd jesienią 1957 r. powrócił do kraju; pozostawione na Podolu nieruchomości stały się własnością państwa radzieckiego).Na równi z osobami, które powróciły do kraju na podstawie wymienionych umów zawartych w latach 1944-1957, powinny być traktowane osoby, które nie mogły się poddać "procedurze" określonej w tych umowach, zwłaszcza zaś w układach "republikańskich", gdyż w tym okresie z przyczyn od siebie niezależnych nie przebywały w ZSRR, a w przypadku pozostawania na terytorium tego państwa mogły z prawa do ewakuacji czy repatriacji skorzystać. Chodzi o osoby, które pozostawiły swoje mienie nieruchome na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, zamieszkiwały na tych terenach przed 1 września 1939 r. i opuściły ZSRR przed rozpoczęciem ewakuacji - zbiegły na obecne terytorium Polski z obawy przed deportacjami, zsyłkami czy wręcz likwidacją, zostały wywiezione na roboty przymusowe do Niemiec - skąd powróciły do kraju, wreszcie przybyły do Polski w szeregach wojska. Nie sposób, jak trafnie podniesiono w piśmiennictwie, stosować wykładni postanowień umów, o jakich mowa, która prowadziłaby do niezrozumiałego zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli polskich w zależności od faktów i zjawisk, na które nie mieli żadnego wpływu. Przyjęcie takiego kierunku wykładni postanowień rozważanych umów oznacza odrzucenie poglądu odmiennego, również wyrażonego w piśmiennictwie, według którego do prawa wewnętrznego zostały włączone wszystkie postanowienia układów z 1944 r. określające zasady ogólne ewakuacji, jej organizację i termin przeprowadzenia, a w konsekwencji, że do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą uprawnione byłyby tylko te osoby, które mają urzędowy "opis mienia pozostawionego" wydany przez polsko-radziecką komisję ewakuacyjną w momencie przesiedlenia do kraju z terenów włączonych do terytorium ZSRR. Spośród zasad ogólnych określonych w układach z 1944 r. do prawa wewnętrznego została włączona jedynie zasada o podstawowym znaczeniu, wyrażona w art. 3 pkt 6 każdego z tych układów, traktująca o zwrocie przez Państwo Polskie osobom ewakuowanym w wykonaniu tych układów wartości mienia nieruchomego pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa. Z tej tylko zasad, a nie z zasady pozostałych, wynika prawo podmiotowe uprawnionego do ekwiwalentu za pozostawione za granicą mienie. Pozostałe zasady takiego - przesądzającego istnienie prawa podmiotowego - znaczenia prawnego mieć nie mogą. Trudno bowiem byłoby uznać, że osoby ewakuowane z naruszeniem pozostałych zasad (wbrew swej woli, nie ujęte w spisach osób ewakuujących się, którym nie wydano "opisu mienia pozostawionego" bądź które dokument taki utraciły), a także osoby, które z przyczyn od nich niezależnych owej "procedurze" ewakuacyjnej poddać się nie mogły - były prawa do ekwiwalentu pozbawione. Podobieństwo sytuacji całej społeczności polskiej - mieszkańców ziem wschodnich Rzeczypospolitej nakazuje równe ich traktowanie, odpowiadające poczuciu sprawiedliwości i zasadzie równości obywateli wobec obowiązującego prawa. Taki kierunek wykładni rozważanych umów, do których odsyła art. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, został przyjęty w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 czerwca 1987 r. P 1/87 (zob. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1987 r., poz. 1 - Wydawnictwo PPW "Rzeczpospolita" 1988), w którym stwierdzono, że przepisy § 5 ust. 1 i 2 rozp. RM z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz. U. Nr 47, poz. 244) są niezgodne z art. 88 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 75 k.p.a., jak również w powołanej już uchwale składu 7 sędziów SN z dnia 17 grudnia 1987 r. uznającej za dopuszczalne powództwo o ustalenie pozostawienia mienia nieruchomego za granicą. Utrwala się on nadal w judykaturze Sądu Najwyższego. Dla przykładu, w orzeczeniu z dnia 21 września 1989 r. II CR 369/89 (nie opublikowanym) Sąd Najwyższy stwierdził, że nie było zamierzeniem ustawodawcy pozbawienie - w aktach prawnych wydanych w latach 1957-1985 - prawa do ekwiwalentu osób, które opuściły tereny włączone do ZSRR przed zawarciem układów z 1944 r. lub które opuściły te tereny w związku z wydarzeniami wojennymi i wobec tego ich mienie nie zostało urzędowo opisane, a one nie zostały umieszczone na odpowiednich listach ewakuacyjnych. Określenie w sposób jednolity osób uprawnionych do ekwiwalentu za pozostawione za granicą mienie mogło wynikać z faktu, że wszystkie omawiane osoby mieszczą się w pojęciu uprawnionych do ekwiwalentu w rozumieniu umów międzynarodowych, gdyż odpowiadają one zasadniczym warunkom przewidzianym w tych umowach, a mianowicie, były obywatelami polskimi w chwili rozpoczęcia wojny w 1939 r., przebywały na terenach RP, nie weszły w skład obecnego Państwa i pozostawiły swe mienie na tych terenach. Pozostałe postanowienia zawarte w układach międzynarodowych mają - zdaniem Sądu Najwyższego, wyrażonego w uzasadnieniu powołanego orzeczenia - charakter drugorzędny lub porządkowy. W innym orzeczeniu (wyroku z dnia 2 maja 1989 r. II CR 84/89 - nie publikowanym) Sąd Najwyższy do takich "drugorzędnych" postanowień zaliczył postanowienia układów "republikańskich" dotyczące terminu zakończenia ewakuacji, a to tym bardziej, że czas faktycznego zakończenia ewakuacji prowadzonej na zasadach określonych w tychże układach nie jest znany ani możliwy do ustalenia (w rozważanej sprawie ustalono, że powód powrócił do kraju dnia 13 kwietnia 1957 r. i w związku z tym przyjęto iż powrót nastąpił na podstawie postanowień układu "republikańskiego", a nie umowy z dnia 25 marca 1957 r., gdyż ta nie została jeszcze ratyfikowana).Z przytoczonych względów na przedstawione zagadnienie prawne Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.