III CZP 68/87

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN W. Sutkowski. Sędziowie SN: W. Łysakowski (sprawozdawca), Z. Marmaj, K. Piasecki, W. Patulski, J. Suchecki, Z. Świeboda.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, J. Brola, i prokuratora Prokuratury Generalnej, W. Sztejn, rozpoznał wniosek Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 października 1987 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:"Czy dopuszczalna jest droga sądowa o ustalenie (art. 189 k.p.c.), że powód w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawił mienie na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa i określenie wartości tego mienia celem uzyskania w drodze administracyjnej uprawnień majątkowych przewidzianych w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99)?"podjął następującą uchwałę i postanowił nadać jej moc zasady prawnej:W świetle art. 88 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz. U. Nr 47, poz 244; zm: Dz. U. Nr 31, poz. 167) osoba zainteresowana uzyskaniem zaliczenia majątku nieruchomego pozostawionego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali, może w drodze powództwa przeciwko Skarbowi Państwa, na podstawie art. 189 k.p.c., żądać ustalenia, że pozostawiła majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa.Uzasadnienie faktyczneI. Stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które z mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość mienia nieruchomego pozostawionego za granicą.Sposób zaliczania oraz sposób ustalenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą miała określić Rada Ministrów (art. 88 ust. 5 ustawy). W wykonaniu tego upoważnienia Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczenia wartości mienia pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz. U. Nr 47, poz. 244 ze zm.). Według § 5 tego rozporządzenia osoba ubiegająca się o zaliczenie wartości mienia pozostawionego za granicą jest obowiązana przedstawić organowi, do którego złożyła wniosek o oddanie w użytkowanie wieczyste lub o sprzedaż gruntu, urzędowy opis mienia lub odpis zaświadczenia odszkodowawczego wydanego przez b. Państwowy Urząd Repatriacyjny (ust. 1), z tym zastrzeżeniem, że w braku wymienionych wyżej dokumentów można je zastąpić innymi dokumentami sporządzonymi przez repatriację, a świadczącymi niewątpliwie o pozostawieniu mienia, w szczególności zaś orzeczeniami sądowymi stwierdzającymi prawo własności, wyciągami z ksiąg wieczystych, aktami notarialnymi i decyzjami administracyjnymi (ust. 2).Przytoczone uregulowania prawne nie odbiegają od stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie powołanych aktów prawnych, unormowanego w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) i w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie zaliczenia wartości mienia pozostawionego za granicą (Dz. U. Nr 13, poz. 118). Dotyczy to zwłaszcza ograniczeń dowodowych w wykazywaniu faktu pozostawienia majątku nieruchomego za granicą, jego własności i wartości.II. W okresie obowiązywania powołanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z dnia 18 maja 1970 r. w judykaturze Sądu Najwyższego ukształtował się pogląd, że w sprawach o zaliczenie mienia pozostawionego za granicą na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości - wyłączona jest droga administracyjna. Do rozstrzygnięcia w tych sprawach powołane zostały wyłącznie organy administracji państwowej.Konsekwencją wyłączenia w rozważanych sprawach drogi sądowej było uznanie za niedopuszczalne powództwa przeciwko Skarbowi Państwa o ustalenie, że powód w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawił mienie nieruchome na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa i o określenie wartości tego mienia. Powództwo takie uznano za niedopuszczalne również z tej przyczyny, że zmierza do ustalenia faktu, podczas gdy art. 189 k.p.c. dopuszcza jedynie żądanie ustalenia prawa lub stosunku prawnego (uchwała SN z dnia 5 września 1972 r. III CZP 80/71 - OSPiKA 1973, z. 9, poz. 18 oraz postanowienie SN z dnia 12 lutego 1977 r. III CRN 2/77 - OSNCP 1977, z. 11, poz. 220).Przytoczone stanowisko Sądu Najwyższego zostało utrzymane pod rządem ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. z uzasadnieniem, że nowe uregulowanie rozważanej materii nie odbiega od rozwiązań dotychczasowych (postanowienie SN z dnia 9 grudnia 1985 r. II CZ 143/85 - OSNCP 1986, z. 11, poz. 180).III. Do istotnej zmiany stanu prawnego doszło w ostatnim czasie. Mianowicie, w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 czerwca 1987 r. stwierdzono, że przepisy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. są niezgodne z przepisem art. 88 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz z art. 75 k.p.a. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, Rada Ministrów normując w powołanym rozporządzeniu sposób dowodzenia faktu pozostawienia mienia za granicą, a więc kwestii z zakresu postępowania, wykroczyła poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 88 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Upoważnienie to bowiem ograniczało się do określenia sposobu zaliczania mienia pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali oraz sposobu ustalenia wartości tego mienia. Wprowadzone w zakresie postępowania dowodowego ograniczenie w postaci "rodzajowego określenia środków dowodowych" pozostają w niezgodności z przepisem art. 75 k.p.a., stanowiącym - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, jakiekolwiek ograniczenia w tym przedmiocie mogą wynikać tylko z przepisów ustawowych. Analiza przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie daje podstawy do stwierdzenia, by intencją ustawodawcy było uregulowanie w tym akcie prawnym materii z zakresu postępowania administracyjnego.Powołanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego został ustalony trzymiesięczny termin, w którym Rada Ministrów powinna uchylić przepisy § 5 ust. 1 i 2 swego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. Czynności tej Rada Ministrów dokonała rozporządzeniem z dnia 12 października 1987 r. (Dz. U. Nr 31, poz. 167).IV. W obowiązującym obecnie stanie prawnym osoba zainteresowana nabyciem uprawnień określonych w art. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może w postępowaniu administracyjnym - i to powinno być regułą - dowodzić za pomocą środków dowodowych przewidzianych w art. 75 k.p.a., że w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiła na terenach nie wchodzących w skład obszaru Państwa własne mienie nieruchome.Powstaje zagadnienie - i tej materii dotyczy w istocie przedstawione przez Ministra Sprawiedliwości pytanie prawne - czy w obecnym stanie prawnym powinno być utrzymane stanowisko judykatury Sądu Najwyższego, że osoba zainteresowana, o jakiej mowa, nie może w drodze powództwa cywilnego o ustalenie (art. 189 k.p.c.) żądać ustalenia, że w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiła na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa majątek nieruchomy, którego była właścicielem.Przeciwko dopuszczalności takiego powództwa przytoczono - jak to już wyżej wskazano - dwa argumenty:a) że rozstrzyganie spraw wynikających z uprawnień do uzyskania ekwiwalentu za mienie pozostawione na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa powierzono organom administracji państwowej z wyłączeniem sądów powszechnych, orazb) że powództwo takie zmierza do ustalenia faktu, podczas gdy przepis art. 189 k.p.c. dopuszcza jedynie żądanie ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa.W związku z pierwszym argumentem należy zauważyć, co następuje:W stanie prawnym obowiązującym do dnia 13 października 1987 r. (data wejścia w życie powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 1987 r.) dowodami pozostawienia mienia nieruchomego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa były wyłącznie dowody z dokumentów wymienionych w przepisach w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. (wcześniej przepisów § 5 ust. 1 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r.). Inne dowody nie były brane pod uwagę. Nie mogło być w tej sytuacji uwzględnione orzeczenie sądowe ustalające, że powód (lub jego poprzednik prawny) pozostawił na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa majątek nieruchomy i że był właścicielem tego majątku. Wskazana niemożność zdecydowała - jak się wydaje - o uznaniu, że powództwo o ustalenie jest niedopuszczalne.W obecnym stanie prawnym, gdy ograniczenia dowodowe nie obowiązują, dowodem pozostawienia mienia nieruchomego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa może być również dowód w postaci orzeczenia sądowego wydanego w uwzględnieniu powództwa osoby zainteresowanej, wytoczonego na podstawie art. 189 k.p.c.Orzeczenie ustalające ma charakter deklaratywny, co oznacza, że nie wnosi ono do treści stosunku prawnego lub prawa nic nowego, stwarza natomiast pewność jego istnienia lub nieistnienia. O taką pewność istnienia sytuacji prawnej określonej w art. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości właśnie chodzi, rzecz bowiem w tym, by wyłącznie osoby w tym przepisie wymienione uzyskały należny ekwiwalent za mienie nieruchome pozostawione w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa w postaci zaliczenia wartości tego mienia na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości.Orzeczenie ustalające może mieć cechę prejudykatu. Jego treść stanowi wówczas podstawę do rozstrzygnięcia w innej sprawie, jeżeli sprawa ta pozostaje w więzi prawnej ze sprawą o ustalenie. Taką "inną" sprawą może być nie tylko sprawa cywilna, lecz również sprawa rozstrzygana w drodze administracyjnej, zwłaszcza zaś sprawa administracyjna wywierająca wpływ na sferę stosunków cywilnoprawnych uprawnionego podmiotu.Wydanie takiego orzeczenia mającego praktycznie ten sam walor, jaki ma np. urzędowy opis mienia pozostawionego za granicą, wcale nie oznacza ingerencji sądu powszechnego w kompetencje organu administracji państwowej. Organ ten - według przepisu § 5 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. jako terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego - będzie bowiem rozstrzygał, zgodnie z przyznanymi mu uprawnieniami, o zaliczeniu wartości mienia nieruchomego pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości.Dotychczasowe stanowisko judykatury Sądu Najwyższego o niedopuszczalności powództwa o ustalenie, wyrażone m.in. w powołanej uchwale z dnia 5 września 1972 r. III CZP 80/71, ukształtowało się przy założeniu, że przedmiotem żądania powoda jest ustalenie, iż pozostawił on (lub jego poprzednik prawny) majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa. Tak określone żądanie jest istotnie żądaniem ustalenia faktu, do czego przepis art. 189 k.p.c. nie daje podstawy (w judykaturze jednak dopuszczono wyjątek, jakim jest powództwo o ustalenie tzw. faktu prawotwórczego).Chodzi jednak o to, że w interesie powoda leży ustalenie nie tylko samego faktu pozostawienia mienia nieruchomego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, lecz również ustalenie, że do tego mienia służyło mu prawo rzeczowe, konkretnie prawo własności. Dopiero w przypadku wskazania obu tych elementów będzie mógł skorzystać z uprawnienia do zaliczenia wartości pozostawionego mienia na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości. Tak określone żądanie nie jest już żądaniem ustalenia faktu, lecz żądaniem ustalenia istnienia stosunku własności, który - jak każdy stosunek cywilnoprawny - jest stosunkiem prawnym w rozumieniu art. 189 k.p.c. V. Stosownie do art. 189 k.p.c. powództwo o ustalenie stosunku prawnego lub prawa (także faktu prawotwórczego) może wytoczyć tylko osoba, która ma w tym interes prawny. Istnienie interesu prawnego stanowi materialnoprawną przesłankę takiego powództwa.Osoba zainteresowana, o jakiej mowa w rozważanym przypadku, ma oczywisty interes prawny w wytoczeniu powództwa o ustalenie, że w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiła (lub uczynił to jej poprzednik prawny) mienie nieruchome na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa i że służyło jej (lub poprzednikowi prawnemu) prawo własności tego mienia. Zapewnienie ochrony prawnej w tym względzie pozwala jej na korzystanie z uprawnienia majątkowego przewidzianego w art. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami lub wywłaszczaniu nieruchomości.VI. Powództwo o ustalenie przedmiotowego stosunku prawnego należy wytoczyć przeciwko Skarbowi Państwa. Bierna legitymacja Skarbu Państwa w takim procesie wynika ze szczególnej więzi prawnej istniejącej pomiędzy stronami tego procesu.Z powyższych zasad udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.