I SA/Wa 806/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie : NSA Anna Łukaszewska-Macioch WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi [...] Dyrektora [...] na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz [...] Dyrektora [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem [...] czerwca 2002 r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki o numerach: [...] oraz w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Wojewoda [...], działając na wniosek [...] Dyrektora [...] reprezentowanego przez Dyrektora Oddziału [...] w K., stwierdził nabycie z dniem [...] czerwca 2002 r. przez Skarb Państwa własności opisanej na wstępie nieruchomości oraz ustalił za nią odszkodowanie przysługujące Gminie W. Jako podstawę prawną w/w decyzji wskazano przepis art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.). Poza tym podniesiono, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], która stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2002 r., zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji oznaczonej jako [...] drogi [...] nr [...] na drogę [...] na odcinku [...] w ramach programu [...]. Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2005 r. A. K., J. K. i K. K. wystąpili o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. akcentując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 2 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 45 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Minister Budownictwa - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - orzekł o stwierdzeniu nieważności objętej wnioskiem nadzorczym decyzji stwierdzając, że naruszała ona rażąco przepis art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Rozpatrując ponownie sprawę, na skutek wniosku [...] Dyrektora [...] organ podniósł, że zgodnie z art. 14 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe, stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego, stawały się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. Stosownie zaś do art. 14 ust. 3 tejże ustawy za nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jednostkom samorządu terytorialnego przysługiwało odszkodowanie, ustalone według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zaznaczono przy tym, że w myśl art. 14 ust. 4 ustawy stwierdzenie nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości, o której mowa w ust. 1, oraz ustalenie odszkodowanie następowało w drodze decyzji wojewody. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych weszła w życie w dniu 25 maja 2003 r., natomiast Wojewoda [...], wydając kwestionowaną decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r., powołał się na wymienioną na wstępie decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która stała się ostateczna (jak wspomniano) z dniem [...] czerwca 2002 r. W związku z powyższym organ zauważył, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stały się decyzjami lokalizacyjnymi, bowiem żaden przepis prawa tak nie stanowi, zaś wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1613/04, w którym Sąd wyraził pogląd, iż w zbliżonym stanie faktycznym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu zatwierdziła projekt podziału nieruchomości, co stanowiło podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej i kastrze nieruchomości a na które to orzeczenie powołano się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie miał mocy wiążącej w niniejszej sprawie. Poza tym Minister stwierdził, iż w wyroku tym Sąd nie wskazał wprost jakoby decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stały się decyzjami lokalizacyjnymi z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Podniesiono również, że przepis art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji stanowił, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane do dnia wejścia w życie ustawy, a dotyczące dróg objętych ustawą, pozostają w mocy do dnia 31 grudnia 2007 r., chyba że uprawniony podmiot złoży przed upływem tego terminu wniosek o ustalenie lokalizacji drogi na podstawie niniejszej ustawy. Zatem - zdaniem organu - w/w przepis miał ten skutek, że grunty objęte decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w tym przepisie, przeznaczone na cel publiczny jakim była budowa drogi, mogły być nabyte w drodze cywilnoprawnej, a jeśli nie doszło do zawarcia umowy to - w drodze wywłaszczenia. Zachowanie zaś mocy obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie było związane z możliwością odnoszenia do takiej decyzji skutku ex tunc, o jakim mowa w art. 14 ustawy. Wbrew twierdzeniom [...] Dyrektora [...] przepis art. 14 ust. 1 ustawy wyraźnie stanowił bowiem, że nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe, stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego, stawały się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi dotycząca tych nieruchomości, stała się ostateczna. Zatem, w przedmiotowej sprawie, gdyby przyjąć argumenty przedstawione przez pełnomocnika [...] Dyrektora [...], że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 2002 r. stała się decyzją lokalizacyjną, to spowodowałaby ona wówczas zastosowanie przepisu art. 14 ust. 1 ustawy do stanu prawnego sprzed jej wejścia w życie, co byłoby niezgodne z zasadą nie retroakcji prawa. W tych warunkach organ podkreślił, że skoro brak było przepisu stanowiącego o dopuszczeniu stosowania przepisu art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. do zdarzeń sprzed wejścia w życie przepisu, to należało stwierdzić, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudni 2003 r. została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do - podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawa - zarzutu braku legitymacji wnioskodawców do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu, Minister stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. wpływa na prawa użytkowników wieczystych, bowiem zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji - jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa została oddana w użytkowanie wieczyste, [...] Dyrektor [...] działając w imieniu Skarbu Państwa po dniu, w którym decyzja o - ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, może zwrócić się do wieczystego użytkownika o rozwiązanie umowy o użytkowanie wieczyste za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, a w przypadku odmowy - żądać rozwiązania tej umowy w drodze postępowania sądowego. W tych warunkach zatem uznano, iż użytkownik wieczysty nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy ma interes prawny by być stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 14 ust. 1 ustawy, skoro z chwilą stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, znajduje zastosowanie powołany wyżej przepis art. 19 ust. 4 ustawy. Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł [...] Inspektor [...]. Skarżący, wnosząc o uchylenie obu wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji Ministra Budownictwa, zarzucił im naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych w związku z art. 41 ust. 3 tejże ustawy a także naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez przyznanie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu użytkownikom wieczystym. Skarżący stał na stanowisku, że przepisy art. 14 i 41 w/w ustawy winny być interpretowane z uwzględnieniem celu, jakiemu uchwalenie tej ustawy miało służyć. Podkreślono też, że zasada nie retroakcji nie jest bezwzględnie obowiązującą regułą a dotyczy ona przede wszystkim praw i wolności obywatelskich. Skarżący akcentował również, iż przy przejściu własności gruntu z komunalnego na państwowy nie zachodzi naruszenie prawa obciążającego powyższy grunt a zatem brak jest podstaw do przyznania w niniejszej sprawie przymiotu strony użytkownikowi wieczystemu. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. O oddalenie skargi wnosili również uczestnicy postępowania: A. K., J. K. i K. K. podkreślając, że w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych nie ma przepisu przewidującego przejście prawa własności z jednostki samorządu terytorialnego na Skarb Państwa z mocą wsteczną, czyli nabycia na podstawie tej ustawy przez Skarb Państwa własności na skutek zdarzeń, w tym decyzji administracyjnych, które wystąpiły przed wejściem w życie tej ustawy w przeszłości i równocześnie z tymi zdarzeniami. Ponadto uczestnicy wywodzili, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do utożsamiania skutków prawnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianej w przepisach ogólnych dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi przewidzianej w art. 2 i nast. w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Uczestnicy postępowania stali także na stanowisku, iż przysługiwał im status strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa obowiązującego w dacie orzekania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może toczyć się na żądanie strony lub z urzędu. Powyższe wyklucza zatem prowadzenie takiego postępowania na wniosek podmiotu, który nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W myśl tego ostatniego przepisu stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, jaki charakter - prawny czy faktyczny - ma stanowiący treść żądania interes, rozstrzygają przepisy materialnoprawne. Roszczenie musi bowiem opierać się na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jak przyjmuje to utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, wspomniany interes prawny musi także w sposób bezpośredni dotyczyć sfery prawnej danego podmiotu. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie należy podzielić pogląd [...] Dyrektora [...], że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości z jednostki samorządu terytorialnego na Skarb Państwa, wydanej w trybie przepisu art. 14 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w sytuacji gdy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte przed nowelizacją w/w ustawy, dokonanej ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz.1601), użytkownicy wieczyści nie posiadali interesu prawnego. Powyższa decyzja pozostawała bez wpływu na treść przysługującego użytkownikom wieczystym prawa. Użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym, które może obciążać zarówno nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa jak i nieruchomość stanowiącą własność jednostki samorządu terytorialnego (art. 232 k.c.). W tych warunkach zmiana w osobie właściciela nieruchomości - z gminy na Skarb Państwa - w żaden sposób nie wpływa na sferę prawną użytkownika wieczystego. Nie zmienia takiego stanu rzeczy także okoliczność, iż w myśl przepisu art. 19 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku, gdy przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa została oddana w użytkowanie wieczyste, [...] Dyrektor [...], działając w imieniu Skarbu Państwa, po dniu, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, mógł zwrócić się do wieczystego użytkownika o rozwiązanie umowy o użytkowanie wieczyste za odszkodowaniem a w przypadku odmowy mógł żądać rozwiązania tej umowy w drodze postępowania sądowego. Podkreślić wypada, że taka regulacja nie skutkowała wygaśnięciem z mocy ustawy prawa użytkowania wieczystego, jak ma to miejsce w aktualnie obowiązującej wersji przedmiotowej ustawy, a dawała ona jedynie uprawnienie [...] Dyrektorowi [...] do domagania się rozwiązania (w przyszłości) prawa użytkowania wieczystego, przy czym organ ten mógł z tego uprawnienia skorzystać, ale nie musiał. Żądanie takie było zatem kwestią odrębną. Utrata prawa nie wynikała bezpośrednio wprost z decyzji stwierdzającej przejście prawa własności z jednostki samorządu terytorialnego na Skarb Państwa. Żądanie takie [...] Dyrektor mógł zgłosić dopiero w terminie późniejszym (po wydaniu takiej decyzji). Podkreślić dodatkowo przy tym trzeba, że prawo użytkowania wieczystego jest prawem słabszym od prawa własności i właściciel gruntu - w określonych przepisami kodeksu cywilnego przypadkach - zawsze może domagać się rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (art. 240 k.c.). Z tych powodów zatem - w ocenie Sądu - przepis art. 19 ust. 4 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (w poprzednim brzmieniu) nie stanowił źródła interesu prawnego dla użytkownika wieczystego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 14 ust. 4 cytowanej ustawy, przed jej nowelizacją dokonaną powołaną wyżej ustawą z dnia 18 października 2006 r. W związku z powyższym organ winien w niniejszej sprawie odmówić użytkownikom wieczystym wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego w oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a. a jeśli wszczął takie postępowanie - to w takim przypadku winien je umorzyć na zasadzie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy art. 6, 7, 28 oraz 157 § 2 k.p.a. i z tego powodu - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o przepis art. 200 cytowanej ustawy.