III SAB/Po 8/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędzia WSA Barbara Koś As. sąd. Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi K.J. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. I. zobowiązuje Wójta Gminy O. do rozpoznania wniosku K.J. z dnia [...] w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia wyroku, II. zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz K.J. kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ M. Bejgerowska /-/ T. M. Geremek /-/ B. Koś WSA/wyr.1- sentencja wyroku Pismem z dnia [...] K.J. zwróciła się do Wójta Gminy O. o dokonanie rozgraniczenia jej działki nr [...] z działką o nr [...], należącą do J.K. Wójt Gminy O. po ustaleniu, że według rejestru ewidencji gruntów działka nr [...] stanowi współwłasność K.J. i Z. Ł. zwrócił się do drugiego współwłaściciela o zajęcie stanowiska co do wniosku o rozgraniczenie. Z. Ł. w piśmie z dnia [...] października 2006 r. poinformował Wójta Gminy O., że jako współwłaściciel nieruchomości nie wyraża zgody na rozgraniczenie i nie będzie uczestniczył w jego kosztach. W związku z powyższym Wójt Gminy O., powołując się na treść art. 64 § 2 Kpa, wezwał K.J. , do usunięcia, w terminie 7 dni, braku złożonego wniosku poprzez przesłanie pisemnej zgody od drugiego współwłaściciela na rozgraniczenie nieruchomości, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe K.J. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w dniu [...] roku, zażalenie na bezczynność Wójta Gminy O., w trybie art. 37 § 1 Kpa podnosząc, że były mąż Z. Ł. nie jest już współwłaścicielem przedmiotowej działki, gdyż została jej ona przyznana w drodze sądowej, a okoliczność ta jest znana Wójtowi. Wójt Gminy O. odnosząc się do złożonego zażalenia podniósł, że w ewidencji gruntów i budynków jako współwłaściciele działki nr [...] figurują K.J. i Z. Ł., a wnioskodawczyni nie dostarczyła do Urzędu Gminy orzeczenia sądowego potwierdzającego inny stan prawny nieruchomości. Rozpoznając zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 123 § 1 i 2 w związku z art. 35 § 1 i art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...] nr [...], uznało je za nieuzasadnione. W motywach tego rozstrzygnięcia organ wyższego stopnia wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, Nr 240, poz. 2027 ze zm.) postępowanie o rozgraniczeniu nieruchomości wszczyna się co do zasady na wniosek strony. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przypadku współwłasności nieruchomości stroną, która może wystąpić o rozgraniczenie nieruchomości są wszyscy współwłaściciele. W rozpatrywanej sprawie K.J. nie załączyła do wniosku o rozgraniczenie dokumentu o stanie prawnym nieruchomości, dlatego organ pierwszej instancji nie mógł właściwie ustalić strony postępowania. Organ wskazał także, że żądany od wnioskodawczyni dokument, w myśl § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 roku (Dz. U. Nr 45, poz. 453, ze zm.), stanowi podstawę ustalenia przebiegu granic nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że K.J. nie uzupełniła wniosku i nie dołączyła zgody Z. Ł. na rozgraniczenie nieruchomości, mimo wezwania do uzupełnienia braków w trybie art. 64 Kpa, zgodnie z którym nieusunięci braków w wyznaczonym terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Organ wyższego stopnia uznał, że brak było możliwości ustalenia legitymacji procesowej K.J. do złożenia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, czego konsekwencją była niemożność podjęcia przez Wójta Gminy O. dalszych czynności procesowych, tj. wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. K.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu pierwszej instancji, podnosząc, że żądanie od niej zgody byłego męża na rozgraniczenie nieruchomości, która stanowi tylko jej własność jest niezasadne, a brak rozgraniczenia powoduje, że sąsiad J. K. dokonuje wycinki drzew znajdujących się na jej działce. Do skargi skarżąca dołączyła kserokopię postanowienia Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 26 września 2003 r., sygn. akt XV I Ca 242/03, dotyczącego podziału majątku wspólnego K.J. i Z. Ł.. Z treści tego orzeczenia wynika m.in., że na skutek fizycznego podziału gospodarstwa rolnego działka nr [...] o powierzchni [...] ha wraz zabudowaniami została przyznana na własność K.J. Odpowiadając na powyższą skargę, Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podniósł, że postępowanie skarżącej nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, ponieważ nie wykazała swojej legitymacji procesowej do działania przed organem pierwszej instancji, a także organem drugiej instancji, uznając, że wszyscy łącznie z Wójtem powinni znać orzeczenie sądowe załączone dopiero na etapie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przy badaniu skargi na bezczynność organów administracji państwowej kontrola sądu administracyjnego winna skupić się na sprawdzeniu, czy skarga jest dopuszczalna i czy istotnie zostały naruszone przepisy o terminach załatwienia spraw (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1998 r., sygn. akt I SAB 125/97, Lex nr 44544). Sąd ocenił, iż w rozpoznawanej sprawie wyczerpano tryb z art. 37 Kpa, bowiem skarżąca wniosła do organu wyższego stopnia zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Wójta Gminy O. wniosku o rozgraniczenie nieruchomości i wobec niekorzystnego rozstrzygnięcia jej zażalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze , wniosła skargę do tutejszego Sądu na bezczynność organu pierwszej instancji. W ocenie Sadu, nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy O. nie załatwił sprawy w ustawowym terminie określonym w przepisie art. 35 Kpa, albowiem nie wszczął postępowania rozgraniczeniowego w terminie 1 miesiąca, niezasadnie pozostawiając wniosek skarżącej o rozgraniczenie nieruchomości bez rozpoznania. Poza sporem jest, że pozostawienie podania bez rozpoznania może być uznane za nierozpoznanie sprawy w terminie. W przypadku, gdy organ "pozostawia podanie bez rozpoznania", osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu, która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2004 r., sygn. akt II SAB 267/03, LEX nr 174017). Zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, Nr 240, poz. 2027 ze zm.) postępowanie o rozgraniczeniu nieruchomości wszczyna się m.in. na wniosek strony. Z treści pozostałych przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wynika jakie warunki musi spełniać wniosek o rozgraniczenie nieruchomości. W tej sytuacji wystarczającym jest, aby podanie spełniało wymogi zawarte w art. 63 Kpa. Stąd też, zdaniem Sądu, całkowicie pozbawione podstaw prawnych było wezwanie skarżącej do uzupełnienia wniosku o rozgraniczenie o zgodę Z. Ł., jako współwłaściciela nieruchomości i przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w przypadku współwłasności nieruchomości stroną, która może wystąpić o rozgraniczenie nieruchomości są wszyscy współwłaściciele. W rozdziale 6 prawa geodezyjnego i kartograficznego, zatytułowanym "Rozgraniczenie nieruchomości", brak jest regulacji, która określałaby krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, aczkolwiek przepisy tego rozdziału posługują się pojęciem strony. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż uprawnionym do wystąpienia z żądaniem o wszczęcie postępowania będzie strona w rozumieniu art. 28 Kpa (por. E. Mzyk: Podział i rozgraniczanie nieruchomości, ZCO Warszawa-Zielona Góra 1994, str. 51-52). Według art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, musi to być interes własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997/2/89). Należy więc uznać, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny bowiem jest kategorią obiektywną (por. uchwała (składu 7 sędziów) NSA, z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26). Uzasadnione jest zatem twierdzenie, że interes prawny posiada nie tylko strona, która żąda wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, bo toczy się ono w jej interesie i to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, ale również inni współwłaściciele tej samej nieruchomości oraz właściciele nieruchomości sąsiednich. Postępowanie rozgraniczeniowe może być wszczęte zarówno na wniosek właściciela, jak i na wniosek jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, chociażby jeden z nich twierdził, że przeprowadzenie takiego postępowania nie leży w jego interesie, gdyż np. nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli i współwłaścicieli nieruchomości, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Uprawnionym do żądania rozgraniczenia jest zatem każdy, kto ma do nieruchomości określone prawa, tj. właściciel, współwłaściciele lub jeden ze współwłaścicieli (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1077/97, OSP 2002/7-8/99). Stąd też nie sposób podzielić twierdzenia organów, że skarżąca nie wykazała swojej legitymacji procesowej do działania przed organem pierwszej instancji, a także organem drugiej instancji, w szczególności w świetle załączonego do skargi postanowienia Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 26 września 2003 r., sygn. akt XV I Ca 242/03, z którego treści wynika jednoznacznie, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha wraz zabudowaniami została przyznana na własność. J K. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca .J. K., bez względu na to czy była współwłaścicielem (wg danych z rejestru gruntów), czy właścicielem nieruchomości (na podstawie orzeczenia sądowego) miała interes prawny, a co za tym idzie uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działki nr [...] . W tej sytuacji całkowicie bezpodstawne są twierdzenia organu pierwszej i drugiej instancji, że K.J. nie posiadała przymiotu strony. Według art. 30 ust. 4 powołanej wcześniej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości następuje w drodze postanowienia. Konieczność wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego potwierdza treść art. 30 ust. 3 tej ustawy. Tym samym przepis art. 30 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, jako lex specialis, wymaga wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1077/97, OSP 2002/7-8/99). Zatem w analizowanej sprawie obowiązkiem Wójta Gminy O. było wydanie w terminie 1 miesiąca postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego z wniosku skarżącej. Wbrew bowiem stanowisku organu pierwszej i drugiej instancji wniosek ten nie zawierał braków w rozumieniu art. 64 § 2 Kpa, a organ nie wskazał jednocześnie jakich wymagań, ustalonych w przepisach prawa, nie spełnia podanie K.J.. Jak wspomniano wcześniej żaden z przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wskazuje jakie warunki musi spełniać wniosek o rozgraniczenie nieruchomości, a powołanie się na treść § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 roku (Dz. U. Nr 45, poz. 453 ze zm.) było wadliwe. Przepis ten stanowi, że podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią m.in. dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości, ale nie określa, że muszą być one dołączone do wniosku o rozgraniczenie. Tylko zatem, gdy konkretny przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. W toku wszczętego postępowania administracyjnego organ z urzędu bada, czy i komu jeszcze przysługują prawa strony i jest zobowiązany podjąć działania zmierzające od zapewnienia pozostałym stronom udziału w postępowaniu (art. 10 Kpa). Na marginesie Sąd zauważa, że w sytuacji, gdy wyraźny przepis prawa materialnego (art. 30 powołanej powyżej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne) wymaga wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, dopuszczalna jest również możliwość wydania przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia takiego postępowania z powodu braku przymiotu strony osoby składającej wniosek. W takim przypadku chronione są interesy osoby składającej wniosek. Osobie tej służy bowiem odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Skarga jest zasadna również z przyczyny w niej nie ujętej, a mianowicie, że forma rozstrzygnięcia zażalenia na bezczynność, podjętego w trybie art. 37 Kpa, przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze była nieprawidłowa. Mimo bowiem powołania w podstawie prawnej art. 123 § 1 i 2 Kpa, który stanowi m.in., że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, organ wyższego stopnia wydał decyzję zamiast postanowienia. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie nie określa formy rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia, winno mieć ono jednak postać postanowienia (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze 2005). Nie ulega wątpliwości, iż stanowisko organu wyższego stopnia, wydawane w trybie art. 37 Kpa, ma charakter wpadkowy (incydentalny) i już z tego względu nie może przybrać formy decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 Kpa, skoro nie rozstrzyga merytorycznie sprawy z zakresu administracji publicznej. Z tych względów uzasadniony jest pogląd, że stanowisku organu wyższego stopnia, wydawanemu w trybie art. 37 Kpa, należy nadać formę postanowienia. Ponadto brak jest szczególnych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia tego postanowienia, stronie zatem nie przysługuje prawo podważenia tego stanowiska (postanowienia) w trybie procesowym. Jest to zrozumiałe, zważywszy, że niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 1866/00, ONSA 2002/4/144). Wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SAB/Wa 24/05, Lex nr 190899). Biorąc powyższe pod uwagę należało podzielić zarzut skarżącej, iż przy załatwianiu sprawy z jej wniosku, Wójt Gminy O. pozostaje w bezczynności, skoro nie załatwił sprawy we właściwy sposób, bowiem w terminie ustawowo określonym nie wszczął postępowania rozgraniczeniowego, bezpodstawnie żądając uzupełnienia wniosku i pozostawiając podanie bez rozpoznania. Wobec powyższego Sąd zobowiązał Wójta Gminy O. do rozpoznania wniosku K.J. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, w terminie 2 miesięcy od otrzymania niniejszego wyroku. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia, gdy w ustawowym terminie organ nie dokonał żadnych czynności, albo dokonał je w sposób nieprawidłowy, przy czym wina lub brak zawinienia organu są bez znaczenia, chodzi bowiem o obiektywne przekroczenie terminu ustawowego na załatwienie sprawy. Mając na uwadze powyższe - na podstawie art. 149 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzeczono jak w sentencji. /-/M. Bejgerowska /-/T.M. Geremek /-/B. Koś