II SA/Bk 276/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 r. sprawy ze skargi H. i U. T. Z. B. w D. – B. na decyzję Komendanta [...] Oddziału Staży Granicznej w B. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez opłaty za przejazd po drogach krajowych I. uchyla zaskarżoną decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w B. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. nr [...] II. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Komendanta [...] Oddziału Staży Granicznej w B. na rzecz skarżącego H. i U. T. Z. B. w D. – B. kwotę 120 złotych ( słownie sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- W toku przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego ustalono, iż w dniu [...].11.06 około godz.2.20 na drogowe przejście graniczne w K. stawił się kierujący pojazdem ciężarowym marki [...] - R. W., wykonujący transport drogowy na rzecz przedsiębiorcy o nazwie "H. i U. T. – Z. B.", który nie posiadał ważnej dobowej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Karta, którą posiadał traciła ważność z końcem 12.11.2006 r. Okoliczność powyższa skutkowała nałożeniem na przedsiębiorcę kary pieniężnej w kwocie 3000 zł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Karę nałożył Komendant Placówki Straży Granicznej w K., decyzją z dnia [...].11.2006 r., Nr [...]. Od decyzji Z. B. złożył odwołanie, w którym wskazał, że nie miał możliwości zakupu winiety, samochód stał około dziesięciu godzin w kolejce do granicy, co było sytuacją wyjątkową. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...]. Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia prawa w decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wskazano, że przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy powinni uwzględniać czas oczekiwania, powolnego poruszania się w kolejce po drodze krajowej do miejsca kontroli granicznej, podejmując decyzje o zakupie kart drogowych. W skardze Z. B. przedstawił szczegółowo okoliczności, które przyczyniły się do wymierzenia sankcji i powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art.42. ust. 3a ustawy z dnia 06.09.2001 r. o transporcie drogowym podmioty wykonujące transport drogowy na terytorium RP zobowiązane są do uiszczania powyższej opłaty. Karta taka, prawidłowo wypełniona i ważna, powinna znajdować się w pojeździe w trakcie wykonywania transportu i być okazywana na żądanie uprawnionego organu (87 ust. 1 ustawy). W niniejszym przypadku fakt taki nie zaistniał. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, iż nie znajdują one oparcia w ustalonym stanie faktycznym. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami prawa. Strona miała zapewniony wgląd do akt. Podejmowane decyzje miały charakter obiektywny i oparte zostały na zebranym materiale dowodowym. Poza tym nie zaistniały inne okoliczności podnoszone przez stronę w odwołaniach, które uzasadniałyby przyjęcie odmiennego poglądu dotyczącego oceny przedmiotowej sprawy a przedstawiane przez skarżącego argumenty miały charakter pozaprawny i jako takie nie miały wpływu na ustalony stan fatyczny i prawny. Z powyższych powodów organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 800 euro rocznie, z określonym ustawowo wyłączeniem. Sankcja za naruszenie wyżej wymienionego obowiązku przewidziana jest w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Otóż zgodnie z tym przepisem, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające, między innymi, z przepisów ustawy (ustawy o transporcie drogowym), podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 zł. Zgodnie z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Załącznik ten w poz. 4.1. za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych przewiduje sankcję w wysokości 3000 zł. W myśl postanowień art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kara pieniężna nakładana jest w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustanawia odpowiedzialność administracyjną, podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Zastosowanie sankcji pieniężnej za naruszenie określonych w ustawie nakazów lub zakazów administracyjnych jest dopuszczalne w prawie administracyjnym, zaś ich realizacja następuje w postępowaniu administracyjnym. W przypadku odpowiedzialności określonej w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym sam fakt naruszenia prawa stanowił podstawę do zastosowania sankcji. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą do jej zastosowania. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach, zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa. Oparcie odpowiedzialności na takiej koncepcji dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy możliwe jest wykazanie sprzeczności z obowiązującym prawem. Wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji jest zatem konkretne zachowanie sprawcy czynu zabronionego, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów bądź nakazów z niej wynikających. Obiektywna koncepcja odpowiedzialności administracyjnej, nie jest jednak odpowiedzialnością absolutną, tzn., że naruszający przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności, jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Odrzucenie tego poglądu byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Dlatego też stwierdzić należy, ze podnoszone przez stronę skarżącą argumenty nie miały charakteru pozaprawnego, jak wskazywały organy administracji publicznej. Stanowisko powyższe zostało wyrażone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie TK z dnia 1.03.1994 r., sygn. akt U 7/93, OTK 1994, Nr 1, poz. 5; wyrok TK z dnia 4.07.2002, sygn. akt P 12/01, OTK-A 2002, Nr 4, poz. 50). Można je również wywieść z niektórych orzeczeń sądów administracyjnych (wyrok WSA z dnia 16.11.2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1729). Ponadto zbieżne stanowisko prezentowane jest w literaturze przedmiotu (D. Szumiło – Kulczycka, Prawo administracyjno – karne, Warszawa 2004, s. 140 i n., 177 i n., M. Wincenciak, Sankcje administracyjne i ich stosowanie, maszynopis niepublikowany, Białystok 2006, s. 222 i n.). Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest mechaniczne i rygorystyczne uregulowanie sytuacji prawnej zobowiązanego i ustalenie wysokości sankcji administracyjnej niezależnie od przyczyn, które spowodowały nieterminowe wykonanie obowiązku prawnego. Podmiot karany administracyjną karą pieniężną musi mieć zapewnione prawo do obrony w procedurach prawa administracyjnego, a także, co jest szczególnie istotne, prawo do uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej, przynajmniej przez wykazanie, że dołożył należytej staranności wykonując swoje obowiązki i obiektywnie nie miał możliwości zachować się w inny sposób, niż w ten, którym wyczerpał znamiona deliktu administracyjnego. Normy prawa administracyjnego winny zawierać regulację zapewniającą skuteczną realizację ochrony społecznego i słusznego interesu indywidualnego. Konstruowanie odpowiedzialności prawnej w oparciu zasadę odpowiedzialności obiektywnej, niewątpliwie ułatwia administracji realizację jej zadań. Można bowiem stwierdzić, iż proces ustalania prawdy obiektywnej jest wówczas łatwiejszy, gdyż poza sferą dowodzenia są okoliczności związane z procesem motywacyjnym podmiotu dopuszczającego się deliktu administracyjnego. Konstruowanie odpowiedzialności administracyjnej winno się jednak opierać na założeniu, iż w prawem przewidzianych okolicznościach, możliwe jest uchylenie się od odpowiedzialności, pomimo stwierdzenia, iż zachowanie podmiotu wyczerpało znamiona deliktu. Wydaje się, że konstruując odpowiedzialność za określony delikt administracyjny, ustawodawca winien miarkować nie tylko dotkliwość ustanawianej sankcji, ale również okoliczności uchylenia odpowiedzialności podmiotu, który swoim działaniem wypełnił znamiona deliktu. Dolegliwość sankcji, a przede wszystkim znamiona przedmiotowe deliktu, winny dawać wskazówki do określenia okoliczności rzutujących na zakres odpowiedzialności i stany cechujące podmiot – sprawcę deliktu, uchylające bezprawność jego działań (M. Wincenciak, Sankcje administracyjne i ich stosowanie, maszynopis niepublikowany, Białystok 2006, s. 225). Sankcje administracyjne będące reakcją państwa na naruszenia prawa publicznego, są jednym z instrumentów ochrony tego prawa. Uwadze ustawodawcy, a także organów stosujących prawo nie może jednak ujść fakt, iż sankcje, zwłaszcza finansowe, są ingerencją w prawa ich adresatów. W związku z powyższym niezbędne jest ustanowienie zarówno procesowoprawnych, jak również materialnoprawnych rozwiązań, które zagwarantują, że ingerencja ta, mimo iż podejmowana w odniesieniu do podmiotów naruszających prawo, pozostanie adekwatna do sposobu, przyczyn i skutków tych naruszeń. Wskazany powyżej kierunek interpretacji należałoby przyjąć także w odniesieniu do art. 92 ust. 1 oraz 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Ustawodawca odrzuca tu zasadę domniemania niewinności. Jednakże brak winy podmiotów w stosunku, do których ma być zastosowana sankcja art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym może być przesłanką odstąpienia od zastosowania sankcji lub jej złagodzenia. Fakt ten musi wykazać podmiot, w stosunku do którego istniał normatywnie określony obowiązek określonego zachowania. Zasadą jest bowiem, że ujemne konsekwencje prawo wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, niezależnie od winy przedsiębiorcy, chociaż brak winy może mieć wpływ na zakres i samą odpowiedzialność. W związku z powyższym należy przedsiębiorcy umożliwić udowodnienie, że naruszenie prawa nie miało związku z jego działaniem lub zaniechaniem. Odpowiedzialność ukształtowana w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wiąże się z podstawowym celem, jaki przepis ten miał spełniać, a mianowicie zapewniać bezpieczeństwo na drogach. Powyższe spostrzeżenie nie stoi jednak w sprzeczności z możliwością uniknięcia odpowiedzialności administracyjnoprawnej w następstwie wykazania przez przedsiębiorcę, że naruszenie nakazu jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. W przypadku stanów faktycznych przewidzianych w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (brak opłaty za opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych) należy uwzględnić okoliczności im towarzyszące, w tym formę uiszczania tej opłaty. Do nieuiszczenia opłaty może przyczynić się szereg okoliczności niezależnych od kierowcy lub też przedsiębiorcy prowadzącego przedsiębiorstwo transportowe, na które to okoliczności osoby te nie mogą mieć żadnego wpływu. Trudno oczekiwać, ażeby przedsiębiorca dokonywał zakupu karty opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych za okres kilku dni, jeżeli trasa przejazdu związana z wykonywaniem działalności gospodarczej obejmuje obszar poza granicami Polski. Przedsiębiorca musi uwzględnić fakt oczekiwania na granicy, nie można jednak zarzucić przedsiębiorcy brak dołożenia staranności przy wykonywaniu działalności gospodarczej i uiszczaniu opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych w sytuacji, gdy zakłada on ośmiogodzinny okres oczekiwania na opuszczenie Polski, w kolejce na drodze krajowej, a okres ten następnie ulega nieoczekiwanie znacznemu wydłużeniu. Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym opłata za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, może być w szczególności wnoszona między innymi w granicznych urzędach celnych. W toku prowadzonego postępowania nie ustalono jednoznacznie, czy kierowca miał możliwość uiszczenia opłaty za korzystanie za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych w granicznym urzędzie celnym. Z wyjaśnień skarżącego, zawartych w pismach składanych w toku postępowania instancyjnego oraz złożonych na rozprawie wynika, iż możliwość uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych w obszarze przejścia granicznego istnieje wyłącznie w urzędzie celnym jednak po białoruskiej stronie granicy z Polską. Kartę mogą zatem zakupić kierowcy wjeżdżający do Polski. Nie mają natomiast takiej możliwości kierowcy oczekujący w kolejce na wyjazd z kraju. Skoro ustawodawca stworzył obowiązek uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, wprowadzając sankcję za jego niewykonanie, powinny być zapewnione odpowiednie warunki do realizacji tego obowiązku. Jeżeli więc kierowca oczekujący na drodze publicznej tuż przed granicą nie ma możliwości uiszczenia w granicznym urzędzie celnym opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, nałożenie sankcji może stać w sprzeczności z określoną w art. 8 KPA zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Można zająć stanowisko, że w takim przypadku mamy do czynienia z sankcją za nieprzewidywalność okresu oczekiwania na przekroczenie granicy i wyjazd z Polski. W decyzjach obu instancji organu administracyjne w żaden sposób nie odniosły się do zarzutów strony skarżącej odnośnie nieprzyczynienia się do naruszenia obowiązku przewidzianego ustawą o transporcie drogowym. Ponieważ okoliczności te nie zostały uwzględnione przy wymiarze sankcji, tym samym organy obu instancji naruszyły przepisy regulujące postępowanie administracyjne, a w szczególności art. 80 KPA dotyczący swobodnej oceny dowodów. Z uwagi na klauzulę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) należało dokonać oceny merytorycznej czynników wskazywanych przez stronę na okoliczność uwolnienia się od sankcji administracyjnej. Nieuwzględnienie tych okoliczności i oparcie się przez organy administracyjne wyłącznie na gramatycznym brzmieniu art. 92 i 93 ustawy o transporcie drogowym stanowi zatem naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Za stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd w niniejszym orzeczeniu przemawiają zmiany legislacyjne obowiązujące w ustawie o transporcie drogowym od 20 czerwca 2007 r. Zgodnie z art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym przepisów odnoszących się do nakładania sankcji określonych w art. 92 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Organy administracyjne rozpatrując ponownie sprawę powinny uwzględnić nowe brzmienie przepisów odnoszących się do kwestii nakładania przedmiotowych sankcji. W opinii Sądu nowelizacja ustawy o transporcie drogowym w zakresie wskazania okoliczności zwalniających z odpowiedzialności administracyjnej jest tylko wyraźnym normatywnym ujęciem tego, co i tak wynikało z wykładni dokonanej "na zgodność" z Konstytucją RP. Fundamentalną zasadą współczesnych demokratycznych państw prawnych jest bowiem prymat konstytucji w systemie istniejących w danym państwie źródeł prawa. Prymat konstytucji oznacza zakaz stanowienia prawa sprzecznego z konstytucją i nakaz stanowienia prawa zgodnego z konstytucją. Nakaz stanowienia prawa zgodnego z konstytucją oznacza m.in., że inne prawo stanowione powinno być kształtowane zarówno co do formy, jak i co do treści z punktu widzenia realizowania norm konstytucji. Nie tylko formy i treść prawa stanowionego są wyznaczane przez konstytucję, ale także granice prawa stanowionego zakreślone są konstytucją. Zadaniem ustawodawcy i innych podmiotów stanowiących prawo jest jedynie sprecyzowanie prawa w granicach zakreślonych konstytucją. Jeżeli ustawodawca przekroczy konstytucyjnie określone granice stanowienia prawa, to w indywidualnych sprawach sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia, iż w konkretnej sprawie zostały naruszone przepisy konstytucji, a decyzja organu administracji publicznej opierająca się o przepisy prawa stanowionego sprzecznego z konstytucją nie może być akceptowana. W demokratycznym państwie prawnym wszelkie organy władzy publicznej stanowią organiczną całość, opartą na współdziałaniu władz. Wszystkie też władze publiczne mają konstytucyjny obowiązek dbania o zachowanie przyrodzonej godności człowieka i jego podstawowych praw. Powyższe stwierdzenia mają w przypadku orzeczeń sądu administracyjnego umocowanie z jednej strony w postanowieniach art. 8 Konstytucji RP, albowiem "Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio" oraz w art. 178 ust. 1 Konstytucji, gdyż "Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom". W tym ostatnim przepisie konstytucyjnym poprzez wyodrębnienie Konstytucji jako ustawy zasadniczej obok innych ustaw podkreśla się jej wiodący charakter i nadrzędną rolę w systemie prawa. Sędziowie mają też prawo do orzekania zgodnie z własnym wewnętrznym przekonaniem opartym na zasadzie swobodnej oceny dowodów, zgodnie z doświadczeniem życiowym (wyrok WSA z dnia 01.06.2006 r., sygn. akt I SA/Po 809/05, POP 2007, Nr 1 poz. 5). W sprawie niniejszej Sąd skorzystał z prawa bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji) i niezastosowania in concreto przepisu ustawy. W takim wypadku zaistniała powinność zastosowania bezpośrednio normy konstytucyjnej (art. 2), z uwagi na konflikt między treścią normy konstytucyjnej i ustawowej. Zdecydowała o tym zasada zobowiązująca Sąd do podległości normie hierarchicznie wyższej spośród dwóch typów aktów normatywnych wymienionych w art. 178 ust. 1 Konstytucji. Na podstawie art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W związku z powyższym, w celu zapewnienia realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przy ponownym załatwieniu sprawy i zastosowaniu art. 93 ustawy o transporcie drogowym w nowym brzmieniu, sąd uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji publicznej w szczególności winny podjąć postępowanie wyjaśniające celem ustalenia okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy z godnie z art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Mając na względzie przedstawione powyżej powody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, uwzględniając powołane przepisy Konstytucji RP oraz Kodeksu Postępowania Administracyjnego, na podstawie art. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 w/w ustawy. O kosztach postępowania orzeczono natomiast stosownie do treści art. 200 tejże ustawy.