II OSK 1710/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie del. WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. i Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/05 w sprawie ze skargi F. H., I. H. i J. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2005 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 lipca 2007 r., II SA/Kr 1303/05, w sprawie ze skargi F. H., I. H. i J. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta Olkuski decyzją z [...] sierpnia 2005 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i Z. G. pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ewid. [...] w O. przy ul. [...]. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną przez F. H., I. H. i J. J. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 września 2004 r. przeznaczeniem podstawowym na przedmiotowym terenie jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolno stojącej, bliźniaczej lub szeregowej. Przeznaczenie dopuszczalne obejmuje małe budynki gospodarcze i usługowe oraz wolno stojące garaże o pow. zabudowy nieprzekraczającej 60 m2, ale w § 5 ustaleń ogólnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działkach o szerokości poniżej 17 m dopuszczona została lokalizacja budynków bezpośrednio przy granicy działki – na terenach przeznaczonych do zabudowy. Przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza sytuowanie budynków ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio w granicy przy ścianie bez otworów budynku usytuowanego w tej granicy. W skardze na tą decyzję F. H., I. H. i J. J. podniosły m.in., że inwestorzy są właścicielami działki nr ewid. [...] o szerokości 14 m i sąsiadującej z nią działki [...] również o szerokości 14 m. Obie działki stanowią organizacyjne jedną całość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku powołując się na obowiązki organów administracji wynikające z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. uznał, że stanowisko organu II instancji, stwierdzające, że analiza akt sprawy wskazuje, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, chronionych art. 5 Prawa budowlanego nie zawiera żadnego uzasadnienia. Organy ustaliły, ze zabudowa możliwa jest zarówno przy wschodniej, jak i zachodniej granicy. Nie zbadały jednak tych kwestii, ani nie ustaliły jak projektowany budynek będzie oddziaływał na budynek skarżących. Sąd w oparciu o analizę § 3 pkt 8 i rozdział 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2004 r. uznał, że inny charakter posiada budynek gospodarczy, a inny garaż. Projektantem budynku garażowo-gospodarczego jest W. B., który jak wynika z nieuwierzytelnionej kopii zaświadczenia Wojewódzkiego Zarządu Urbanistyki i Architektury w K. posiada uprawnienia do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych: a) budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków, b) budowli niebędących budynkami. Zdaniem Sądu "otwarte jest zagadnienie czy W. B. uprawniony jest do projektowania obiektów będących garażami. Nie przesądzając tej kwestii orzekające organy nie mogą nad nią przejść do porządku dziennego". Sąd zauważył także, że o ile rzeczywiście inwestorzy posiadają także działkę sąsiadującą z działką, na której ma być realizowana inwestycja, to zastosowanie § 5 planu zagospodarowania przestrzennego jest wątpliwe. Także § 15 ust. 1 pkt 2 planu rozróżnia budynki gospodarcze oraz garaże, wyraźnie wskazując na garaże wolnostojące. Nie może tego zmienić fakt, ze projektuje się budynek garażowo-gospodarczy. Organy administracji tych wszystkich kwestii nie zbadały. W skardze kasacyjnej H. i Zy. G. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez przyjęcie,, że przedmiotowy obiekt może naruszać prawa osób trzecich; 2. § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że istnieje rozbieżność w zakresie pojęcia "budynek gospodarczy" i "garaż"; 3. przekroczenia przez Sąd kognicji w zakresie - badania zgodności z prawem decyzji poprzez hipotetyczne rozważania w zakresie ewentualnej niezgodności decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji, albowiem inwestorzy są właścicielami dwóch sąsiadujących działek. Sąd może oceniać zgodność z prawem decyzji w danym stanie faktycznym, a hipotetyczne rozważania przekraczają uprawnienia Sądu, tym bardziej, że sąsiednia działka została zabudowana budynkiem posadowionym w granicy; - przekroczenie kognicji Sądu w zakresie badania uprawnień projektanta, podczas, gdy § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. definiuje pojęcie "garaż". Projektant posiada uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a weryfikacja zaświadczenia może odbyć się w innym trybie i przez inny organ, a nie w postępowaniu sądowym; 4. sentencja wyroku budzi wątpliwości bowiem w punkcie I nie określono, w jakim zakresie zaskarżone decyzje zostały uchylone, a w konsekwencji punkt II nie określa, w jakim zakresie te decyzje nie mogą być wykonywane; 5. nie uwzględniono faktu, że w związku z prawomocnym postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2006 r., II SA/Kr 1303/05 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji budowa obiektu w dacie wydawania wyroku mogła być ukończona i przedstawiona do odbioru właściwemu organowi. Jednocześnie podniesiono, że po wydaniu zaskarżonego wyroku ujawniono dodatkowe okoliczności, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie – na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Olkuszu z dnia [...] października 2005 r., [...] z którego wynika m.in., że w drodze zgodnego działu spadku po R. H. i podziału majątku dorobkowego F. i R. H. przyznano przedmiotową nieruchomość I. H., a na rzecz F. H. ustanowiono prawo dożywocia. Z tego powodu postępowanie sądowe w zakresie uczestnictwa F. H. i J. J. powinno być umorzone. Podniesiono także, że poprzednia właścicielka działki nr ewid. [...] Z. A. wyraziła zgodę na budowę budynku w granicy przez F. i R. H. pod warunkiem, że w przyszłości będzie mogła się dobudować do wybudowanego budynku. Wniesiono o 1. zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg z zasądzeniem na rzecz H. i Z. G. kosztów zastępstwa procesowego ewentualnie o 2. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z uwzględnieniem dokumentów złożonych do skargi lub 3. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z uwzględnieniem dokumentów złożonych do skargi, 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych na rzecz H. i Z. G.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej poniesiono m.in., że po wydaniu zaskarżonego wyroku składający skargę kasacyjną ustalili, że w trakcie postępowania przed Sądem I instancji F. H. i J. J. utraciły legitymację czynną do występowania ze skargą na skutek postanowienia Sądu Rejonowego w Olkuszu z dnia [...] października 2005 r., [...], w wyniku, którego przestały być współwłaścicielkami działki [...]. Z. A. w pisemnym oświadczeniu z 12 września 207 r. stwierdziła, że wyraziła zgodę na budowę budynku w granicy przez F. i R. H. pod warunkiem, że w przyszłości będzie mogła się dobudować do wybudowanego budynku. Składający skargę kasacyjną nie mogli tych dokumentów przedstawić Sądowi I instancji, gdyż nie mieli wiedzy o występowaniu tych okoliczności. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracji szczegółowo odniosły się do wszystkich zastrzeżeń skarżących odnoszących się do usytuowania budynku, w tym dobudowania go do ich budynku, oraz zgodności jego budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 kwietnia 2004 r. Zastrzeżenia Sądu, co do braku uwierzytelnienia kserokopii zaświadczenia wydanego dla projektanta nie należy do istotnych uchybień organów administracji. Jeżeli jednak Sąd miał w tym zakresie wątpliwości mógł uchylić decyzje i przekazać sprawę do rozpatrzenia przez organ II instancji. Podniesiono także, że rozważania Sądu dotyczące posiadania przez składające skargę kasacyjną dwóch działek wykraczają poza uprawnieni Sądu, a fakt, że działki te należą do nich nie ma większego znaczenia. Zwrócono też uwagę, że działka skarżących ma 27 m długości, a budynek usytuowano w granicy z ich nieruchomością. Ponadto I. H. jest związana umowa z poprzednimi właścicielami przedmiotowej działki w zakresie dobudowania budynku do budynku stanowiącego obecnie jej własność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, precyzyjnego i czytelnego uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie w dużej części nie odpowiada wymienionym wyżej wymaganiom. Skargę kasacyjną oparto o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jednocześnie a zarzutach oznaczonych w tej skardze numerami 3, 4 i 5, nie wskazując zresztą żadnego przepisu prawa procesowego, który w ocenie składających tą skargę miałby naruszyć Sąd I instancji, sformułowano "zastrzeżenia" pod adresem Sądu, które ewentualne można by określić, jako naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, związany, o czym była już mowa granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać intencji, czy też woli składającego skargę kasacyjną. Z tego powodu zarzuty te nie kwalifikują się do merytorycznego rozpoznania. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 2007, poz. 20016 z późn. zm.) nie jest trafny. Przepis ten stanowi, iż "obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy zapewniając poszanowanie występujących na obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". Jeżeli, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę budynku usytuowanego w granicy nieruchomości, przylegającego przy tym do budynku należącego do skarżących, to jest oczywiste, że kwestia owych uzasadnionych interesów osób trzecich – właścicieli sąsiedniej nieruchomości winna być w sposób wyczerpujący rozważona, co winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieni decyzji administracyjnych. Rację ma Sąd I instancji, że organy administracji obowiązku tego w żadnym przypadku nie zrealizowały. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Przepis ten nakazuje pod pojęciem "budynku gospodarczego" rozumieć "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". Jednocześnie garaże są przedmiotem regulacji przepisów § 102 - 108 tego samego rozporządzenia. Wskazuje to na to, iż inny charakter posiada budynek gospodarczy, a inny garaż i to nie tylko, co oczywiste ze względu na przeznaczenie, ale także na szczególne wymagania techniczno-budowlane, którym winny odpowiadać garaże. Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej nie wskazuje zresztą precyzyjnie, w czym składający skargę kasacyjną upatrują naruszenia powołanego § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Trudno więc uznać ten zarzut za trafny. W skardze kasacyjnej, bez wskazania jakiegokolwiek przepisu p.p.s.a. powołano się na okoliczność, iż w postępowaniu przed sądem w charakterze skarżących występowały F. H. i J. J., które w dacie orzekania przez Sąd nie były już współwłaścicielkami sąsiedniej nieruchomości. Chcąc skutecznie podnieść ten zarzut należało powołać się na naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi wniesionej przez osoby, które nie posiadają interesu prawnego w jej rozpoznaniu i zarzucić ponadto Sądowi I instancji naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi wniesionej przez te osoby zamiast umorzenia postępowania w sprawie ze skargi wniesionej przez nie. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej, w sytuacji, w której nie występują przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a. nie może tego "zarzutu" uwzględnić. Także okoliczność, iż poprzednia właścicielka przedmiotowej nieruchomość w dniu 12 września 2007 r. złożyła oświadczenie, iż przed laty wyraziła zgodę na usytuowanie budynku sąsiadów w granicy, pod warunkiem, że w przyszłości będzie się mogła do tego budynku dobudować nie może być przez Sąd uwzględniona. Nie powiązano jej bowiem z żadnym przepisem p.p.s.a. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.