II SA/Sz 190/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder /spr./ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi B. i E. B. oraz M. i A. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie sprzedaży działki w drodze bezprzetargowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia [...] r. B. i E. B. oraz M. i A. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. zmieniającej uchwałę w sprawie sprzedaży działki w trybie bezprzetargowym. Skarżący zarzucając naruszenie przedmiotową uchwałą art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym domagali się uchylenia zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu skargi małżonkowie B. i W. wskazali, że Rada Miejska uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. przyznała skarżącym prawo do zakupu nieruchomości – działki nr [...] na współwłasność w częściach niewydzielonych w celu poprawy warunków zagospodarowania ich nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Podnieśli, że uchwała ta zapewniła możliwość zakupu działki stanowiącej jedyną drogę dojazdową z drogi publicznej do nieruchomości skarżących. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska rozszerzyła krąg nabywców przedmiotowej nieruchomości o właściciela działki nr [...], który z wnioskiem o nabycie spornej działki zgłosił się po podjęciu przez organ stanowiący gminy uchwały o jej sprzedaży na rzecz właścicieli nieruchomości nr [...] i [...]. Skarżący zarzucili, że uchwała z dnia [...] r. została podjęta z naruszeniem art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem organ stanowiący gminy nie badał, czy istnieją przesłanki do podjęcia uchwały na podstawie ww. przepisu również w odniesieniu do właściciela nieruchomości nr [...] tym bardziej, że działka ta posiada bezpośredni, szeroki dostęp do drogi publicznej. Małżonkowie B. i W. wyrazili obawy, że właściciel nieruchomości nr [...] ze względu na prowadzoną działalność gospodarczą zablokuje samochodami ciężarowymi jedyny dojazd do nieruchomości skarżących. Wniesienie skargi do sądu małżonkowie W. i B. poprzedzili w dniu [...] r. wezwaniem Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, która wezwania nie uwzględniła i o swoim stanowisku poinformowała skarżących pismem z dnia [...] r. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stanowiący miasta podał, że zaskarżona uchwała została podjęta przed podpisaniem umowy sprzedaży nieruchomości nr [...] na rzecz skarżących, z skoro uchwałą z dnia [...] r. była w trakcie realizacji, to Miasto jako właściciel tej nieruchomości w ramach przysługującej autonomii w sferze korzystania i dysponowania dobrami majątkowymi miało prawo uwzględnić wniosek właściciela działki nr [...]. Rada Miejska zarzuciła nadto, że wykonywanie przez gminę uprawnień właścicielskich należy do sfery prawa cywilnego i do zakresu spraw gminy jako osoby prawnej, nie zaś do spraw z zakresu administracji publicznej powołując się przy tym na orzeczenia Naczelnego Sadu Administracyjnego – sygn. akt I S.A. 387/2003 oraz I SA 388/2003 opublikowanych w dzienniku "Rzeczpospolita" z 2003 r. nr 165, str. C2. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne. W sprawie niniejszej tymi wymogami było: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd w składzie niniejszym, wbrew stanowisku prezentowanemu w odpowiedzi na skargę, opowiada się za przyjęciem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, ponieważ zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Z kolei w § 2 tego artykułu mówi się, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 2 pkt 5 ww. art. 3) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6 ww. art. 3). Powyższe pozwala przyjąć, że sprawa niniejsza mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawa z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Przy wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy dojść do wniosku, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu więc o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych. Tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do sprzedaży. Na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie typowe cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjno-prawnym, zawartym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Należy bowiem uwzględniać, że nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który, zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być wykorzystywany na cele rozwojowe gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz na realizację innych celów publicznych. Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest na tym etapie niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy bowiem rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest więc podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r. zmieniająca uchwałę w sprawie sprzedaży działki Nr [...] w trybie bezprzetargowym została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uchwale tej orzeczono m.in. o przeznaczeniu do sprzedaży w trybie bezprzetargowym działki niezabudowanej położonej w [...] w obrębie [...] ewidencji gruntów m. [...] oznaczonej jako działka Nr [...] o powierzchni [...] m2 . dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] w udziale po 1/3 nie wydzielonej części z przeznaczeniem na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych, oznaczonych geodezyjnie Nr dz. [...], [...], [...]. Wykonanie tej uchwały powierzono Burmistrzowi . Powołany w uchwale jako podstawa prawna przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. stanowi, że do wyłącznej własności rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że rada gminy może podejmować uchwały w przedstawionych sprawach pod warunkiem, że ustawy szczególne nie odebrały jej tych kompetencji. Stosownie więc do powołanego przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy określa zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych, lecz zaskarżona uchwała nie znajduje podstawy prawnej w tym przepisie. Zasady bowiem regulują sposób załatwiania spraw danego rodzaju, mają więc uniwersalny charakter i dlatego nie mogą być adresowane do sprawy oznaczonej pod względem podmiotowym - jak czyni to zaskarżona uchwała. Z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które są przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym, wynika wyraźny podział kompetencji pomiędzy radą gminy a jej organem wykonawczym w sprawach gospodarowania nieruchomościami. W myśl przepisu art. 11 tej ustawy, z zastrzeżeniem wyjątków w niej zamieszczonych oraz w ustawach szczególnych, organem reprezentującym gminę w sprawach gospodarowania nieruchomościami gminnymi jest organ wykonawczy gminy. Wyjątki, o których mowa w art. 11, dotyczą sytuacji określonych w konkretnych przepisach ustawy, kiedy działanie organu wykonawczego gminy wymaga uprzedniej zgody rady. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta w myśl art. 25 ust. 1 i 2 gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości i w ramach tego uprawniony jest m.in. do zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu (art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy). Tak więc rada gminy, która stanowi zasady nabywania, zbywania, obciążania oraz ich wydzierżawiania i najmu na okres dłuższy niż trzy lata, nie może wypowiadać się w tej kwestii. Dopuszczalne jest jednak, zdaniem Sądu, podejmowanie uchwał indywidualnych w przedmiocie bezprzetargowego zbycia nieruchomości w sytuacji, gdy rada gminy nie określiła zasad, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, albowiem w takiej sytuacji organ wykonawczy gminy byłby pozbawiony możliwości gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Skoro zaskarżona uchwała dotyczy sprzedaży w trybie bezprzetargowym działki nr [...] oraz wskazuje nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], [...] i [...], którym nieruchomość [...] ma poprawić warunki gospodarowania, to z treści uzasadnienia do tej uchwały, winno wynikać, że zostały spełnione warunki ustawowe do dokonania zbycia nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istotą sprawy jest bowiem wykazanie, że zbycie przedmiotowej nieruchomości na podstawie powołanego wyżej art. 37 ust. 2 pkt 6 w trybie bezprzetargowym (stanowiącym wyjątek od zasady sprzedaży nieruchomości gminnych w drodze przetargu), było w danym przypadku uzasadnione ze względu na brak możliwości zbycia nieruchomości jako odrębnej, a nadto, że w odniesieniu do wszystkich wskazanych w uchwale nieruchomości została spełniona przesłanka dotycząca poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. Wskazywanie nieruchomości w uchwale, którym sprzedaż w trybie bezprzetargowym poprawi warunki zagospodarowania wyłącznie na zasadzie wykazywania władztwa do dysponowania nieruchomościami gminnymi, co wynika z uzasadnienia uchwały z dnia [...] r., żadną miarą nie można uznać za wyczerpanie dyspozycji art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie uznając, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy Sąd orzekł, że uchwałą nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienie się niniejszego wyroku.