I OSK 1268/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. B., E. M., A. V., A. R., J. M. V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 363/06 w sprawie ze skargi A. H. B., E. M. N., A. V., A. R., J. M. V. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. H. B., E. M. N., A. V., A. R., J. M. V. kwotę 420 zł /czterysta dwadzieścia/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 363/06 oddalił skargę A. H. B. i E.M. N., A. R., A. V., J. M. V. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] umarzającą postępowanie z wniosku A. B., E. N., A. R., A. V. i J. V. o stwierdzenie, że część nieruchomości ziemskiej "D.", obecnie działka nr ewid. 17 nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że nieruchomość "D." zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepisy wykonawcze do dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia wniosku, że nieruchomość nie podlegała działaniu dekretu. Wniosek taki rozpoznawany był w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie zapadało w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia organ na wniosek strony orzekał o tym, czy "dana nieruchomość" podpadała pod działanie dekretu przyjmując jako kryterium wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. W ocenie organu odwoławczego, decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu w odniesieniu do powierzchni gruntów, nie zaś wyłączenia jej części ze względu na charakter i przeznaczenie. Wniosek o ustalenie, że część nieruchomości nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe, a zatem sporu cywilnego, do rozpoznania którego powołany jest sąd powszechny. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. B., E. N., A. R., A. V. i J. M. V. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili: - naruszenie art. 10 § 1 kpa i 81 kpa polegające na zaniechaniu powiadomienia stron przez organ o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym; - naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. o sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne stwierdzenie, że § 5 tego aktu daje podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego tylko w zakresie objęcia nieruchomości działaniem dekretu ze względu na wielkość powierzchni majątku ziemskiego; * naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) oraz art. 2 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię ignorującą ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, a polegającą na braku ustaleń w zakresie okoliczności, czy przedmiotowa nieruchomość mająca charakter wyłącznie reprezentatywny stanowiła część "nieruchomości ziemskiej" w rozumieniu tego przepisu i to funkcjonalnie związaną z pozostałą częścią majątku; * błędną interpretację art. 2 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przez stwierdzenie, że wszelkie nieruchomości spełniające warunki dotyczące areału przechodziły z mocy samego prawa na własność Państwa, niezależnie od ich przeznaczenia; * naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji; - niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności poprzez zaniechanie ustalenia, czy objęte wnioskiem grunty "były lub mogły być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej" przez rolników małorolnych i czy nadawały się do "nadziałów"; - naruszenie art. 6 kpa oraz art. 7 i 8 kpa polegające na całkowitym pominięciu powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 168 i 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie przez organy obydwu instancji decyzji tylko i wyłącznie w oparciu o interpretację przepisów wykonawczych do dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., zawartą w nieprawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tymczasem zgodnie z art. 170 powołanej ustawy dopiero orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe; - naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie podczas, gdy w sprawie nie zaistniały okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w świetle art. 2 ust.1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100ha powierzchni ogólnej, bądź 50ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałaby w czasie skutek przejścia tych nieruchomości ziemskich na własność Skarbu Państwa. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2ust.1lit.e) wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia tych nieruchomości na własność Państwa ex lege. Przepisy wykonawcze do tego dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lite) dekretu. W myśl § 5 tego rozporządzania wniosek taki był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym, a rozstrzygnięcie o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu " w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust,1 lit. e" dekretu, co mogłoby sugerować, że w świetle tego przepisu możliwe jest rozstrzyganie o tym, czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno-gospodarcze przeznaczenie, to jednak zestawienie treści tego przepisu z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Strona składająca wniosek wszczynający postępowanie, stosownie do § 5 powołanego rozporządzenia, ma obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany § 6 posługuje się również określeniem "dana nieruchomość", jaki zawiera § 5 rozporządzenia, jednak zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust 1 lit. e dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów. Sąd pierwszej instancji, kierując się taką wykładnią uznał, że przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, iż wymieniona w nim nieruchomość (z uwagi na swój charakter) nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne. W § 5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomość ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Brak jest zatem podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Nie oznacza to jednak, że dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które wprawdzie nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, lecz na podstawie art. 2 ust. 1 Iit. e) faktycznie zostały przez państwo przejęte, jest wyłączone, bowiem ani dekret, ani wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnym na właściwej dla nich drodze, to jest w postępowaniu przed sądem powszechnym, czy to w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy w powództwie windykacyjnym, czy też w powództwie o ustalenie prawa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej w skrócie ustawą P.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. H. B., E. M. N., A. R., A. V. oraz J. M. V., reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...], względnie stwierdzenie wydania powyższych decyzji bez podstawy prawnej lub też uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący zwrócili się również o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), poprzez oddalenie skargi z uwagi na błędne przyjęcie, że wniosek skarżących nie podlegał rozpoznaniu w drodze administracyjnej, podczas, gdy stanowisko takie jest sprzeczne z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak również wieloletnią i jednolitą praktyką i orzecznictwem sądów administracyjnych, b) nierozpoznanie istoty sprawy i zaniechanie ustosunkowania się do licznych zarzutów zawartych w skardze, w szczególności zarzutu niewyjaśnienia przez organ istotnych okoliczności oraz zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 i art. 105 § 1 kpa. Sąd zaniechał ustalenia, czy objęte wnioskiem grunty były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, a ponadto pominął w swoich rozważaniach fakt oparcia rozstrzygnięcia organów administracji wyłącznie na interpretacji rozporządzenia wykonawczego zawartej w nieprawomocnych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które mogą wiązać Sąd i strony tylko w sprawie, w której zostały wydane. Pominął również fakt umorzenia postępowania administracyjnego, mimo, iż w sprawie nie zaistniały okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię: a) § 5 w związku z § 6 rozporządzenia wykonawczego, poprzez uznanie, że § 5 rozporządzenia nie daje podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w innych sprawach, aniżeli prawidłowość przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z uwagi na jej areał, podczas gdy § 6 rozporządzenia nakłada na wnioskodawcę nie tylko obowiązek wskazania powierzchni, ale również rodzaju użytków składających się na nieruchomość objętą wnioskiem, b) art. 2 ust. 1 lit. e oraz art. 2 ust. 2 dekretu PKWN, poprzez niedokonanie jakichkolwiek ustaleń dotyczących kwestii, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła część nieruchomości ziemskiej w rozumieniu powołanych przepisów dekretu i czy była z nią funkcjonalnie związana, c) art. 2 ust. 1 dekretu PKWN, poprzez stwierdzenie, że wszelkie nieruchomości spełniające warunki obszarowe, określone w tym przepisie, przechodziły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, niezależnie od ich przeznaczenia, d) art. 1 Protokołu Nr 1 z dnia 20 marca 1952 r. do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 ( Dz .U. z 1993r, Nr 61, poz.175) poprzez pozbawienie skarżących "prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości", e) nieuwzględnienie jednolitego i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym polskie dwory z reguły nie były związane bezpośrednio z produkcją rolną, lecz były integralną częścią otaczających je parków, f) błędne zastosowanie rozszerzającej wykładni przepisów dekretu PKWN, które, jako przepisy pozbawiające prawa własności, nie podlegają takiej wykładni; 3) nieuwzględnienie jednolitego, utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie (w tym wyroku z dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt IV SA 1593/02), zgodnie z którym polskie dwory z reguły nie były związane z bezpośrednio z produkcją rolną, nie stanowiły integralnej części podwórek folwarcznych, lecz były integralną częścią otaczających je parków; 4) błędne zastosowanie w niniejszej sprawie rozszerzającej wykładni przepisów dekretu PKWN, wbrew jednolitemu i utrwalonemu w orzecznictwie stanowisku, iż przepisy pozbawiające własności nie podlegają wykładni rozszerzającej. W uzasadnieniu skargi, skarżący nie podzielają stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym przepis § 6 rozporządzenia stanowi przesłankę stwierdzenia niedopuszczalności drogi administracyjnej w sprawie uznania, że część nieruchomości nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na jej charakter. Przepis ten określa bowiem jedynie, jakie informacje i dokumenty powinna przedstawić strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu. Wykładnia zastosowana przez Sąd pierwszej instancji w znaczny sposób ogranicza możliwości i prawo następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości do żądania uznania, że nieruchomość nie podpada pod działanie cyt. dekretu, a przez to godzi w zasadę ochrony prawa własności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący zarzucili również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żaden sposób nie odniósł się do podniesionych przez nich zarzutów naruszenia prawa przez organy administracji, nie wyjaśnił także, dlaczego odstąpił od dotychczasowego wieloletniego i jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Wojewódzkie Sądy Administracyjne akceptują w analogicznych sprawach drogę administracyjną. Zdaniem skarżących niedopuszczalna jest mająca miejsce w tej sprawie sytuacja, że w takich samych sprawach wydawane są różne orzeczenia stwierdzające raz brak, a raz dopuszczalność drogi administracyjnej. Takie działanie narusza art. 32 Konstytucji RP. Podniesiono także, iż zaskarżony wyrok stoi w sprzeczności z rozstrzygnięciami Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wydanymi w identycznych sprawach, jak również z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, w której uznano, że w takich sprawach, jak objęta niniejszym postępowaniem, droga administracyjna jest dopuszczalna. Tym samym w niniejszej sprawie został naruszony art. 32 Konstytucji RP ustanawiający zasadę równości obywateli wobec prawa, w myśl której obywatele mają prawo domagać się identycznego rozstrzygnięcia w analogicznych sytuacjach lub takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżący wskazali także, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni występującego w dekrecie o reformie rolnej i w rozporządzeniu wykonawczym pojęcia "nieruchomość ziemska". Przy interpretacji tego pojęcia należy uwzględnić cel dekretu. Wyjaśnił to Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 stwierdzając, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości, lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżących dotyczył części nieruchomości (ozdobny park) mający charakter niezwiązany z wymienioną działalnością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd pierwszej instancji, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi drugiej instancji ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 ustawy Ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wskazanym wymaganiom. Zarówno zarzut opisany w pkt 2 lit. e i w pkt 3 skargi kasacyjnej "nieuwzględnienie jednolitego i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie", jak i zarzut z pkt 4 skargi kasacyjnej "błędne zastosowanie rozszerzającej wykładni przepisów dekretu PKWN" nie wskazują żadnych przepisów, które w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszył Sąd pierwszej instancji. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie granicami skargi Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy prawa, które wyraźnie zostały w skardze kasacyjnej wskazane jako naruszone. Nie jest on natomiast władny badać, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył innych przepisów. Nie jest też uprawniony do zastępowania i uzupełniania, czy korygowania podstaw kasacyjnych. Wadliwe skonstruowanie powołanych zarzutów skargi kasacyjnej spowodowało, iż ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny ich zasadności nie jest możliwa. Jednakże ta wadliwość w redakcji skargi kasacyjnej nie miała wpływu na wynik postępowania przed sądem drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzut naruszenia § 5 w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu jest zasadny. W uchwale z 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 podjętej w składzie 7 sędziów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały wskazał, że "Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 2 lit. e dekretu. Jednak dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie, należy brać pod uwagę również, zgodnie z zawartym tam odesłaniem - przepis art. 1 część druga. Już z tzw. wprowadzenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko nieruchomości ziemskie, których charakter, czy też przydatność odpowiada celom wskazanym w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako nieruchomości ziemskie ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Punkty a, b i c tego przepisu nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzw. grunty rolne, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzonych nowych gospodarstw rolnych, czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty (d i e) są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie np. pałaców, dworów czy też budynków mieszkalnych. (...)Kolejne kryteria, w oparciu o które scharakteryzował prawodawca nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to ich powierzchnia ogólna (100 ha) w zależności od rejonu kraju, w którym są położone i to, iż muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych (...), prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1, część druga dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy, w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Czyli wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny), powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (...). Należy wyraźnie zaznaczyć, iż orzekanie na podstawie § 5 rozporządzenia o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nie było regułą, czy też wymogiem formalnym w każdej sprawie. Tryb ten był uruchamiany w przypadkach spornych, kiedy właściciel (współwłaściciel) nieruchomości uważał, że jego nieruchomość z takich czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Jeżeli się przyjmie (...), że w zakresie orzekania w postępowaniu administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia, organ jest uprawniony tylko dla badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to rzeczywiście postępowanie to może się ograniczyć tylko do całości nieruchomości, a nie jej części. Jednak taki pogląd dopuszcza jednocześnie możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel (współwłaściciel) praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokólarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami (...). Z zestawienia brzmienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia (...), nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów, stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot - użytków każdego rodzaju. Takie sformułowanie znaczeniowo jest szersze, bowiem oprócz użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia, mieszczą się w nim także inne tereny (grunty), np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. Nie podzielając poglądu (...) o ograniczonym zakresie orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia, celowym jest również zwrócenie uwagi na samo brzmienie ust. 1 tego przepisu, a w szczególności na ten jego fragment, który określa przedmiot orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e. Użyty tam wyraz nieruchomość bez przymiotnika ziemska, wskazuje na to, że ustalenie, czy nieruchomość, o wyłączenie której spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e ubiega się strona, jest nieruchomością ziemską, należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie, gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia, chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, użyto by w ust. 1 tego przepisu terminu nieruchomość ziemska, bo tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. (...).Przeważająca część dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, a także Trybunału Konstytucyjnego akcentuje stanowisko, iż na podstawie § 5 rozporządzenia, można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taka nie jest, czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską (...).Pogląd (...), że przewidziana w § 5 rozporządzenia decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych, w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż żądanie wydanie orzeczenia o tym, czy zespół pałacowo-parkowy, wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej, podlega (czy też nie) pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jest sporem o prawa rzeczowe - sprawą cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny, co – zdaniem Sądu w tym składzie – nie odpowiada brzmieniu § 5 rozporządzenia w związku z wcześniej przedstawionym rozumieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Również zestawienie brzmienia przepisów art. 1 i 2 § 1 i § 3 kpc nie daje podstaw do przyjęcia takiego poglądu. Wynika z nich bowiem, że nie każda sprawa cywilna podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a co nie powinno budzić już żadnych wątpliwości, jeżeli prawodawca w przepisach wyraźnie wskazał orzekanie na drodze postępowania administracyjnego (...). Prawo własności jest instytucją prawa cywilnego i spory (roszczenia) dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c. Zgodnie jednak z art. 2 § 1 i § 3 k.p.c., rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba, że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów (...). W rozpoznawanej sprawie takim przepisem szczególnym przekazującym orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, do kompetencji organów administracji publicznej, jest przepis § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu, organem pierwszej instancji jest wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), od decyzji którego służy odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Powyższe rozważania uprawniają do stwierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) w związku z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) przez wyłączenie drogi administracyjnej i formy decyzji administracyjnej jako formy prawnej rozstrzygania sprawy, podpadania części nieruchomości ziemskiej "D." pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Warszawie do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o treść art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 209 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).