II OSK 1095/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki Sędziowie Bożena Walentynowicz (spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 257/04 w sprawie ze skargi M. i A. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz M. i A. B. kwotę 470 (słownie: czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 257/04, oddalił skargę M. i A. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia 12 grudnia 2003 r., Nr [...], nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej (letniskową) o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 9,25 m na 9,3 m wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce 523/4 położonej w K. gmina K. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i A. B., zarzucając nieustalenie przez organ I instancji daty wybudowania przedmiotowego obiektu oraz przeprowadzenie postępowania bez udziału strony. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 2 pkt 2. art. 83 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), decyzją z dnia [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku podniósł, że obiekt, jak to ustalił organ I instancji, został wzniesiony w 1994 r. na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują szczególne rygory określone przez ustawę z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenie Wojewody Gdańskiego nr 5/94 w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i stworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego Nr 27, poz. 139 ze zm.), które zakazują między innymi lokalizacji i budowy domów letniskowych na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Przyjęto zatem, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku obligujące do zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku (obiekt wzniesiony przed 1 stycznia 1995 r.), którego art. 37 ust. 2 pozwala organom nadzoru budowlanego na nakazanie przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami. Stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie taka okoliczność zachodzi, gdyż obiekt stanowiący przedmiot postępowania został wzniesiony na terenie objętym szczególną ochroną, która istniała w dacie orzekania przez organ administracji. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji prawidłowo zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania oraz o mającej się odbyć w dniu 2 czerwca 2003 r. wizji lokalnej pismem odebranym w dniu 12 maja 2003 r., w której brał udział A. B. i złożył oświadczenie do protokołu, iż obiekt został wzniesiony w 1994 r. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. i A. B. zarzucając błędne ustalenie przez organ II instancji daty wzniesienia przedmiotowego obiektu, stwierdzili bowiem, że przedmiotową nieruchomość nabyli w 1998 roku i nie posiadają jednoznacznej wiedzy kiedy znajdujący się na niej obiekt budowlany został wzniesiony, a brak przesłuchania w tym zakresie sąsiadów oraz poprzednich właścicieli stanowi istotne naruszenie postanowień art. 77 i 10 Kpa. Ponadto skarżący podnieśli, że w ich przekonaniu nie zaszła ważna przyczyna uzasadniająca nałożenie obowiązku rozbiórki. Rozpoznając zarzuty skargi Sąd I instancji stwierdził, że nie można ich uwzględnić. W uzasadnieniu podniósł, że wątpliwości w sprawie w głównej mierze odnoszą się do prawidłowości przyjętych ustaleń faktycznych co do daty wzniesienia obiektu budowlanego, a nie interpretacji przepisów prawa materialnego. Sąd stwierdził równocześnie, że organy administracji oparły się na niebudzącym zastrzeżeń oświadczeniu A. B. złożonym w trakcie oględzin, a jego treść z punktu widzenia oceny dowodów nie powinna podlegać dyskusji ponieważ skarżący nie ma interesu prawnego we wprowadzaniu organów administracji w błąd co do daty wzniesienia obiektu budowlanego. Sąd uznał zatem, że przyjęcie przez organy administracji, że data ta jest wiarygodna i ograniczenie w tym zakresie postępowania dowodowego było uzasadnione. Powołując się zaś na § 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń na terenie parków krajobrazowych zabraniających lokalizowania i budowy w parkach nowych obiektów letniskowych i ogrodów działkowych, Sąd uznał, że skoro na omawianym obszarze nie może być lokalizowana nowa zabudowa letniskowa, to brak jest również podstaw do legalizacji zabudowy wzniesionej z naruszeniem przepisów prawa, a zatem zarzut skarżących dotyczący braku ważnej przyczyny uzasadniającej nałożenie obowiązku nakazu rozbiórki nie jest zasadny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", wnieśli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z tolerowaniem przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji art. 77, art. 9 i art. 10 Kpa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że twierdzenie Sądu I instancji, iż "ustalenie daty wzniesienia przedmiotowego obiektu nie podlega żadnym wątpliwościom" stoi w kolizji z dowodami zebranymi w sprawie, ponieważ z akt sprawy wynika, że M. i A. B. nabyli nieruchomość w 1998 r. Ustalenie daty zbudowania obiektu, czy miało to miejsce przed czy po 1995 roku, jest zdaniem skarżących niezwykle istotne dla sprawy ponieważ pozwoli to na zastosowanie właściwej ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżących organy administracji winny rozbieżności wyjaśnić, przeprowadzić szereg dowodów pomocniczych – przesłuchać zbywców nieruchomości, sąsiadów - właścicieli sąsiednich działek. Ponadto wskazano, że organ I instancji przed wydaniem decyzji nie poinformował stron o zamknięciu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem, co było powodem niewypowiedzenia się przez stronę o dowodach. Skarżący złożyli również wniosek o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku ze skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 597/05. Następnie skarżący złożyli pismo uzupełniające, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, w którym dodatkowo podnoszą, że niezrozumiała jest dla nich interpretacja § 1 pkt 6 rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. dokonana przez Sąd, ponieważ w ocenie strony dotyczy ono nowych obiektów, a zatem nie można tego przepisu odnieść do już wybudowanych obiektów i tym samym odmówić ich legalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga kasacyjna oparta została na treści art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa – zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 77, art. 9 i 10 Kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej będąc związany zarzutami skargi, z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wylicza art. 183 § 2 ppsa. Nie stwierdziwszy nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zgłoszony zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze i uznał słuszność tego zarzutu. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję jeśli stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ istotny na wynik sprawy. W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę M. i A. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, w przedmiocie nakazu rozbiórki drewnianego domku letniskowego stanowiącego samowolę budowlaną na działce nr 523/4 w K. O ile fakt samowoli budowlanej w sprawie jest niesporny, to wątpliwości budzą ustalenia organu, że budynek letniskowy na działce nr 523/4 został wzniesiony przed 1 stycznia 1995 r. Decyzja organu nakazująca rozbiórkę przedmiotowej samowoli budowlanej skierowana został do skarżących małż. B. po ustaleniu na podstawie protokółu oględzin, że skarżący pobudowali dom w 1994 r. Oświadczenie o terminie budowy określonej na 1994 r. – złożył A. B. podczas oględzin. Jednakże już w odwołaniu wniesionym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący zakwestionowali te ustalenia i przyjętą datę samowoli na 1994 r. Dołączony został też wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający nabycie przez skarżących B. działki nr 523/4 w K. w 1998 r. Pełnomocnik skarżących podnosił, iż nie mają oni dokładnej wiedzy co do daty samowolnego wzniesienia spornego budynku na działce nr 523/4, ze względu na nabycie działki w 1998 r. Dokładną datę budowy mogą znać poprzedni właściciele nieruchomości – wskazywał pełnomocnik w odwołaniu. Także w skardze złożonej na decyzję rozbiórkową do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący powtórzyli zarzuty z odwołania o braku dostatecznej wiedzy na temat daty realizacji budowy domku letniskowego z uwagi na to, że działkę nabyli dopiero w 1998 r. Zakwestionowana data 1994 r. podana przez A. B. – prawdopodobnie podana została omyłkowo – wg autora skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę małż. B. przyznał w uzasadnieniu wyroku, iż w sprawie pozostaje sporna okoliczność, kiedy obiekt na działce nr 523/4 został wzniesiony, Sąd podkreślił też fakt, iż skarżący którzy nabyli działkę w 1998 r. nie mają pewności, kiedy zrealizowano budynek na niej. Sąd jednak uznał, że są to wątpliwości dotyczące stanu faktycznego sprawy, a nie interpretacji przepisów prawa materialnego. Błędy w postępowaniu mogą być podstawą uchylenia decyzji, gdy mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie – zauważa Sąd I instancji i przyjmując, że organy słusznie oparły się na oświadczeniu A. B. co do daty budowy spornego domu w 1994 r., skoro taka datę podał. Stwierdzić należy, że stanowisko Sądu jest sprzeczne wewnętrznie jeśli z jednej strony ustala, że sporna jest okoliczność kiedy zrealizowano samowolę budowlaną na działce nr 523/4, a równocześnie przyjmuje za prawidłowe ustalenie tej daty przez organ na podstawie oświadczenia skarżącego, mimo że skarżący zarówno w odwołaniu do organu II instancji jak i w skardze do sądu, podważyli tę datę usprawiedliwiając brakiem dokładnych wiadomości. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zaakceptował decyzję organu przy ewidentnym braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy i to okoliczności istotnych bo dotyczących daty popełnienia samowoli. Oznacza to, że decyzję wydano z naruszeniem art. 77 Kpa. Nie można podzielić oceny Sądu pierwszej instancji, iż błędy organu, który nie wyjaśnił istotnych okoliczności, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, skoro się zważy, że to od ustalenia daty samowoli budowlanej zależy, które przepisy prawa materialnego znajdują w sprawie zastosowanie. Jeśli samowolę zrealizowano przed 1 stycznia 1994 r. , zastosowanie będą miały przepisy ustawy – Prawa budowlanego z 1974 r. Jeśli zaś po 1 stycznia 1995 r. – ocena samowoli budowlanej winna być dokonana wg przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Ocena samowoli budowlanej następuje wg stanu prawnego obowiązującego w dacie popełnienia tej samowoli. Wskazane akty prawne, tj. ustawa – Prawo budowlane z 1974 r. i ustawa – Prawo budowlane z 1994 r. w sposób diametralnie różny regulowały kwestie samowoli budowlanej. Ocena Sądu, iż wątpliwości w ustaleniach stanu faktycznego nie mają istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy jest wadliwa. Dodatkowo należy też podkreślić, że od dokładnego ustalenia daty popełnienia samowoli budowlanej w sprawie niniejszej zależy także, czy będą w sprawie tej miały zastosowanie ograniczenia dotyczące nowej zabudowy wprowadzone Rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r., a ogłoszone 15 listopada 1994 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego, w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. W otulinie tego obszaru znajduje się działka skarżących nr 523/4. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji stwierdzić trzeba, iż ograniczenia wynikające z ww. rozporządzenia w zakresie zakazu lokalizacji i budowy nowych obiektów na wskazanym terenie dotyczyć mogą tylko stany faktycznego zaistniałego po wejściu w życie wymienionego rozporządzenia. Zgodnie z § 7 tego akt, wchodził w życie 14 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego. W myśl zasady "prawo nie działa wstecz" nie można rygorów rozporządzenia stosować do stanu faktycznego powstałego przed wejściem w życie rozporządzenia. Mimo iż Sąd pierwszej instancji sam powołał treść przepisu art. 37 § 2 Prawa budowlanego z 1974 r., z którego jednoznacznie wynika, iż zawsze bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w okresie budowy, w dalszej ocenie, przy ustaleniu, że po dokonaniu samowoli budowlanej, teren został objęty ochroną jako Nadmorski Park Krajobrazowy – uznał za zasadne odniesienie rygorów z rozporządzenia do sprawy przedmiotowej samowoli budowlanej. Skoro nie wyjaśniono w sprawie kiedy faktycznie została ona zrealizowana, to takie stanowisko musi budzić zastrzeżenia z powodu oczywistej niezasadności. Słuszny zatem jest zarzut skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. w art. 77 i 10 Kpa. Stanowi to podstawę jego uchylenia. Z mocy art. 185 oraz art. 203 ust. 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.