II SA/Gl 58/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik ( spr. ) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. sprawy ze skargi E. G. i C. G. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Pismem z dnia [...] 2006 r. C. i E. G. wnieśli w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w J.. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności /względnie uchylenia/ opisanej uchwały. W uzasadnieniu skargi podali, że pismem z dnia [...] 2006 r. wystąpili do Rady Miejskiej w J. z żądaniem usunięcia naruszenia prawa polegającego na tym, że przeznaczenie terenu położonego między ulicami A – B – C ustalone w przedmiotowym planie nie jest zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podali, że Rada nie odpowiedziała na to wezwanie, w odpowiedzi otrzymali oni bowiem jedynie pismo jej Przewodniczącego z dnia [...] 2006 r. negujące zasadność zgłoszonego żądania. Ich zdaniem nie można było tego pisma potraktować jednak jako stanowiska Rady Miejskiej J., gdyż stanowisko takie winno mieć formę uchwały. Odnosząc się do meritum skargi wskazali, że jako współwłaściciele nieruchomości objętej zaskarżonym planem mają interes prawny w ukształtowaniu tego planu w sposób zapewniający ochronę ich praw. Tymczasem zaskarżona uchwała ustala przeznaczenie terenu w sposób niezgodny z ich żądaniami, naruszając ich prawa, a nadto zmierza do legalizacji bezprawnych działań organów administracji miejskiej. Przedmiotowa uchwała podjęta została też z naruszeniem prawa, a w szczególności przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p./, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z wcześniej uchwalonym studium. W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...] r. obszar leżący wzdłuż ul. A, w skład którego wchodzi ich nieruchomość oznaczono jako tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej o niskiej intensywności ukształtowane. Przewidziano także ich przeznaczenie pod: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszącymi usługami, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, obiekty i budynki użyteczności publicznej, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, ulice dojazdowe, miejsca postojowe i garaże, zieleń osiedlową ogólnodostępną urządzoną, obiekty i urządzenia sportowo-rekreacyjne, place zabaw i.t.p., zieleń izolacyjną oraz urządzenia służące ochronie środowiska. Studium dopuściło także dla tego terenu m.in.: nieuciążliwe funkcje usługowe i produkcyjne, na odpowiednio dużych działkach, umożliwiających izolację od podstawowego i sąsiadującego z działką przeznaczenia mieszkaniowego oraz eliminację ewentualnych uciążliwości, wyraźnie jednak zakazując lokalizacji innych rodzajów użytkowania, handlu hurtowego, obiektów produkcyjnych. Tereny, o których była mowa wyżej w planie miejscowym zostały oznaczone symbolem UM1, dla których podstawową funkcją ma być zabudowa usługowa wraz z niezbędną obsługą komunikacyjną, powiązanymi sieciami i obiektami infrastruktury technicznej oraz zielenią. Dopuszczalną funkcją ma być produkcja, składowanie oraz mieszkalnictwo jednorodzinne wyłącznie w zakresie remontów i modernizacji obiektów istniejących bez prawa ich rozbudowy, obiekty towarzyszące, takie jak garaże, budynki gospodarcze i wiaty. Zakazane mają być funkcje uciążliwe i funkcje zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, za wyjątkiem inwestycji liniowych celu publicznego w zakresie infrastruktury technicznej i drogowej. Jednocześnie zakładane jest stopniowe zanikanie mieszkalnictwa w tym rejonie. Powyższe rozwiązania są zatem zdaniem skarżących rażąco niezgodne w wcześniejszym studium z drugiej zaś strony w całkowicie nieuzasadniony sposób uszczuplają ich prawa jako właścicieli nieruchomości. Ustalone w planie przeznaczenie wspomnianego terenu w znaczącym stopniu zmienia dotychczasowy sposób jego zagospodarowania. Teren ten tworzą niewielkie i gęsto zabudowane nieruchomości, poprzedzielane niewielkimi enklawami pozbawionymi zabudowy. Świadczy to ewidentnie, że teren ten może być wykorzystywany tylko dla celów budownictwa jednorodzinnego. Kwestionowana przez skarżących treść ustaleń planu miejscowego ewidentnie świadczy o tym, że zamiarem Rady Miejskiej w J. były wyłącznie działania zmierzające do legalizacji funkcjonującej na tym terenie od kilku lat hurtowni [...] "[...]", która powstała wbrew wymaganiom wcześniej obowiązującego planu miejscowego i z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. W sprawach związanych z realizacją tej hurtowni i jej użytkowaniem wielokrotnie też wyrokował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę Gmina J. reprezentowana przez Prezydenta Miasta wyjaśniła, że zarzut rażącej niezgodności uchwalonego planu ze studium jest niezasadny. Wskazała, że w skardze został nieprawidłowo przywołany zapis planu, bowiem nie stanowi on, iż dla przedmiotowego terenu "dopuszczalną funkcją ma być produkcja, składowanie oraz mieszkalnictwo jednorodzinne wyłącznie w zakresie remontów i modernizacji obiektów istniejących bez prawa ich rozbudowy /.../. Zgodnie z ustaleniami planu dla jednostki UM. jest "dopuszczalne – mieszkalnictwo jednorodzinne oraz nieuciążliwa produkcja i składy /.../, a zatem budownictwo jednorodzinne na tym terenie nie jest ograniczone do remontów i modernizacji obiektów istniejących. Uchwalony plan określił przeznaczenie najbardziej odpowiadające charakterowi i potrzebom tego terenu, biorąc pod uwagę uwarunkowania i ustalenia studium. Plan uszczegóławia ustalenia studium pozostając w zgodności z kierunkami rozwoju zapisanymi w tym dokumencie. Zespół przygotowujący projekt planu uwzględnił uciążliwość ul. A cechującej się znacznym natężeniem ruchu samochodowego, atrakcyjność nieruchomości usytuowanych wzdłuż tej ulicy dla sytuowania zabudowy usługowej potwierdzoną już istniejącymi lokalizacjami oraz zapis studium mówiący o rozwijaniu zespołów zabudowy o funkcjach mieszanych wzdłuż tras transportu publicznego. Dla ochrony zabudowy mieszkaniowej istniejącej na tym obszarze przed ewentualną uciążliwością funkcji usługowych do planu wpisano zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz wymóg izolowania funkcji usługowych od sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej /zwartą zielenią, pełnym ogrodzeniem i.t.p./. Plan obowiązujący do końca 2003 r. określał przeznaczenie terenu jako mieszkaniowo-usługowe pozwalając na przemieszanie tych funkcji. Studium i obecny plan dopuszczają zarówno funkcje mieszkaniowe jak i usługowe, przy czym biorąc pod uwagę obecne uwarunkowania usługi wpisane zostały jako dominujące przeznaczenie terenu. Prezydent Miasta J. nie zgodził się tym samym z zarzutem skargi, że kwestionowany plan miejscowy w znaczący sposób zmienia dotychczasowe przeznaczenie terenu. Podniósł także, że skarżący wskazując w opisie tego terenu na jego zabudowę jednorodzinną i niewielkie enklawy wolne od zabudowy nie wspominają o usługach, które także są tam zlokalizowane. Podał, że brali oni aktywny udział w procedurze sporządzania planu składając wnioski i wnosząc uwagi do wyłożonego projektu. Zarówno wnioski jak i uwagi dotyczyły sprzeciwu definiowania obszaru, na którym znajduje się ich działka, jak i działki sąsiednie, jako terenu o dominującej funkcji usługowej. Uwagi te zostały uwzględnione poprzez dopuszczenie lokalizowania funkcji mieszkaniowej w strefie UM. Wyjaśnił wreszcie, odnosząc się do kwestii związanej z hurtownią funkcjonującą w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, że poprzednio obowiązujący plan nie regulował w sposób jednoznaczny lokalizowania hurtowni na tym obszarze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należało rozważyć dopuszczalność wniesionej skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy gminnej dającym podstawę prawną do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej skarga taka powinna zostać poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Warunek ten skarżący spełnili wnosząc do Rady Miejskiej J. pismo z dnia [...] 2006 r. Drugim warunkiem decydującym o dopuszczalności skargi jest dotrzymanie terminu do jej wniesienia. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 /w ONSAiWSA z 2007 r. z. 2 poz. 60/ przyjęto odmiennie niż twierdzą skarżący, że do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy gminnej ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a./. Stosownie do przywołanego przepisu skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie Przewodniczący Rady Miejskiej J. pismem z dnia [...] 2006 r. udzielił negatywnej odpowiedzi na skierowane do Rady wezwanie. Z treści tego pisma należy wnosić, że złożonemu wezwaniu Przewodniczący Rady Miejskiej nie nadał dalszego biegu. Zatem pismo to należy potraktować jako odmowę uwzględnienia kierowanego do Rady wezwania usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w tej sytuacji nie można uznać, że skarżącym nie udzielono odpowiedzi na skierowane do Rady wezwanie. W tym miejscu należy też przywołać podzielany przez Sąd pogląd zaprezentowany w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r. sygn. akt III RN 54/00 /w: OSNP z 2001 r. nr 21, poz. 633/, w świetle którego negatywne stanowisko rady gminy w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy gminnej może być ujawnione i zakomunikowane wzywającemu w każdy sposób, który dostatecznie ujawnia odmowę dokonania żądanego usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z wyjaśnień udzielonych Sądowi przez Prezydenta Miasta J. w piśmie z dnia [...] 2007 r. wspomniana odpowiedź Przewodniczącego Rady nie została jednak doręczona za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Skarżący w toku rozprawy podali zaś, że nie pamiętają tej daty. W tym stanie rzeczy zdaniem składu orzekającego należało przyjąć, że skarga została wniesiona przed upływem trzydziestu dni od doręczenia skarżącym odpowiedzi, a zatem wniesiono ją w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skarga mimo jej dopuszczalności nie mogła jednak odnieść skutku. Główny sformułowany w niej zarzut sprowadza się do zakwestionowania zgodności przyjętych zaskarżoną uchwałą zapisów planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J. dotyczące obszaru, w którym znajduje się ich nieruchomość. Nie ulega wątpliwości, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a plan miejscowy rada gminy uchwala po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, powyższe wynika bowiem wprost z przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Na samym już wstępie prowadzonych rozważań należy jednak podkreślić, że ustalenia zamieszczone w studium nie mogą zastępować miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także rozstrzygać w sposób szczegółowy i ostateczny o przeznaczeniu terenów objętych tym planem. Zapisy "Studium" określają bowiem w szczególności m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów /art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p./ oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy /art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p./. Dopiero natomiast w planie miejscowym zamieszczone zostają ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu /por. § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego < Dz.U. nr 164, poz. 1587 >/. Oceniając rolę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w polityce przestrzennej gminy /art. 9 ust. 1 u.p.z.p./ wskazać trzeba, że winien to być akt z założenia elastyczny, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych /vide: Z. Niewiadomski /red./, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2005, s. 80/. W doktrynie uzasadnia się też obowiązek opracowywania studium jako aktu określającego strukturę przestrzenną gminy i zasad zagospodarowania wskazując, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwarza podstawy do sporządzania planów miejscowych dla bardzo niewielkich obszarów, niekiedy tylko na potrzeby jednej inwestycji /Z.Niewiadomski op. cit.; T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004 komentarz do art. 9 ustawy/. Przechodząc – po tych niezbędnych rozważaniach ogólnych – do szczegółowej oceny zarzutu podniesionego przez skarżących zauważyć należy, że wskazali oni niezgodność przeznaczenia terenów określonych w planie symbolem "UM" z określonym w studium ich przeznaczeniem jako "terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej o niskiej intensywności ukształtowane". Wskazali, że odpowiadają one zapisom Studium określającym to przeznaczenie jako "tereny zabudowy usługowej ukształtowane". Twierdzenia te skarżący skonkretyzowali w piśmie z dnia [...] 2007 r., w którym powołali się na treść dokumentu zawierającego stanowisko zespołu opracowującego projekt planu, w oparciu o który Rada Miejska J. stwierdziła zgodność projektu planu ze Studium. Dokument ten został przedłożony przez pełnomocników gminy na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. W tabeli zamieszczonej na jego stronie drugiej w pierwszym wierszu stwierdzono, że zapisy planu miejscowego odnoszące się do terenów oznaczonych w tym planie symbolem "MN – zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności – w ciągach ulicznych, osiedlowa, wolnostojąca /.../; - dopuszczalne nieuciążliwe usługi, garaże i budynki gospodarcze" są zgodne z ustaleniami studium określającymi takie obszary jako "tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej o niskiej intensywności ukształtowane – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi usługami". W wierszu [...] tej tabeli stwierdzono zaś, że zapisy planu miejscowego odnoszące się do terenów oznaczonych m.in. symbolem "UM" /w tekście planu zdefiniowano je jako "zabudowa usługowo-mieszkaniowa do przekształceń"/ są zgodne z zapisami Studium "tereny zabudowy usługowej ukształtowane". Z powyższych zapisów skarżący wyciągnęli wniosek, że skoro obszar, na którym znajduje się ich nieruchomość został w "Studium" oznaczony jako tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej o niskiej intensywności ukształtowane, a w planie oznaczono je symbolem "UM" to dowodzi to niezgodności tego zapisu planu z ustaleniami Studium. Stanowisko takie nie może zostać jednak zaaprobowane przez Sąd, bowiem tereny przeznaczone w planie pod zabudowę usługowo-mieszkaniową /UM/ odpowiadały nie tylko wskazanym w "Studium" terenom "zabudowy usługowej ukształtowanym", ale także terenom "zabudowy mieszkaniowo-usługowej o niskiej intensywności ukształtowanym". Zauważyć też należy, że w omawianym dokumencie wyjaśniono na str. [...], że stwierdzenie o zgodności zapisów planu ze "Studium" polega na "wykazaniu braku konfliktów przestrzennych, programowych i funkcjonalnych" między tymi opracowaniami. Wskazano też wyraźnie, że "opracowania te różnią się skalą, rangą prawną, zakresem merytorycznym, stopniem uogólnienia ustaleń i procedurą sporządzania". Jednocześnie podkreślono, że ustalenia zamieszczone w rozdziale [...] Studium na str. [...]–[...] określające warunki zrównoważonego rozwoju miasta obejmują m.in. "rozwijanie zespołów zabudowy o funkcjach mieszanych przede wszystkim wzdłuż tras transportu publicznego". Zaś na str. [...] Studium wskazano wśród głównych przedsięwzięć zmieniających strukturę przestrzenną i przeznaczenie terenów na obszarze położonym wzdłuż ul. A na umiarkowany rozwój budownictwa produkcyjno-usługowego na terenach po [...] stronie projektowanej obwodnicy [...]. Zgodnie wreszcie z § [...] ust. [...] tekstu planu miejscowego dla zabudowy oznaczonej symbolem UM przewidziano przeznaczenie: 1) podstawowe – zabudowa usługowa wraz z niezbędną obsługą komunikacyjną, powiązanymi sieciami i obiektami infrastruktury technicznej oraz zielenią; 2) dopuszczalne – mieszkalnictwo jednorodzinne oraz nieuciążliwa produkcja i składy, obiekty towarzyszące, takie jak garaże, budynki gospodarcze i wiaty; 3) zakazane – funkcje uciążliwe i funkcje zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, za wyjątkiem inwestycji liniowych celu publicznego w zakresie infrastruktury technicznej i drogowej. Niezależnie od zarzutów i wniosków zawartych w skardze i pismach procesowych skarżących, Sąd zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. skontrolował zaskarżoną uchwałę także pod kątem zgodności zawartych w niej rozstrzygnięć z niepowołanymi w skardze przepisami prawa. W szczególności Sąd zbadał zgodność trybu sporządzania przedmiotowego planu oraz właściwość orzekających w tym przedmiocie organów z przepisami u.p.z.p. i nie stwierdził także w tym zakresie uchybień mogących skutkować stwierdzeniem nieważności tego aktu prawa miejscowego. Wobec powyższego skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.